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一個賴清德內閣定義各自表述 總統打開了潘朵拉的魔盒

2017/9/12 — 18:42

賴清德(資料圖片)

賴清德(資料圖片)

總統說,「賴清德內閣是一個怎麼樣的內閣,這個問題,我將留給新的閣揆自己去定義。」這是一句過去的總統都沒有講過的話。有人說總統這一句話講得既得體,又大方,抬高了閣揆地位,讓賴清德有比過去的閣揆更多的揮灑空間。 

是真的嗎? 

其實正好相反。 

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依據憲法行政院是國家最高行政機關的規定,賴清德如果要定義自己是什麼內閣,他的授權直接來自憲法而不是總統。因此當蔡總統宣布「我將留給新的閣揆自己去定義」時(《中央社/蔡總統宣布賴清德組閣談話全文》),意味的是當面告訴賴清德:你的定義權是來自蔡英文的授權而不是憲法。也就是對賴清德提醒,要他千萬不要把憲法的規定當真。 

接下來,進一步看看總統「留下」了多大的空間讓行政院長可以自我定位? 

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定義內閣有兩個不同的面向。一個是憲政面的定義,是指他和總統的權力關係的定義,像是行政院長到底是不是總統的執行長還是最高行政機關的首長的定位;另外一個是政治面的定義,像救援內閣、選舉內閣或戰鬥內閣⋯等等定義。 

一、憲政定義 

總統眼中,新閣揆連執行長(CEO)都不是,只是營運總管(COO)。 

原先憲法原文,行政院是「最高行政機關」,那麼院長便是議會內閣制下的內閣總理,國家大政策方向的最高規劃者、決策者和執行者。 

但是在訂定勘亂時期臨時條款後,行政院長決策權被總統剝奪,剩下規劃權和執行權。行政院長雖然名義上仍然是最高行政首長,但實質上已經只是總統執行長。 

所謂執行長,CEO(Chief Executive Officer)是集團企業董事長之下的最高行政負責人。執行長並不是只負責執行而已,而是同時負責規劃,只是他的規劃要董事長批准而已。依照這樣的定義,兩蔣時代的行政院長在實質上的確是CEO。但是蔡總統在記者會中說,賴院長很適合領導重心從「規劃」轉為「執行」的團隊。在總統這樣定義下的新行政院長已經不是執行長了,他更恰當的稱呼是營運總管,COO(Chief Operating Officer)。 

營運總管秉執行長之命,是公司團體裡負責監督管理每日活動的高階管理人員,至於蔡總統呢,就等於是董事長兼執行長了。 

然而,在林全當行政院長時期,總統往往透過總統府的內臣甚至由自己親自介入到政策執行的細節,因此,總統就時常連營運總管的職權都兼掌了。總統這作法如果不變,未來的院長將是副營運總管。 

從總統對記者會的精心規劃鋪排來看,總統說新內閣可以自己定義的意思很清楚:憲政的定義由總統裁示,新院長沒有說話的餘地,新院長被容許的定義空間是在政治性定義上面。 

二、政治性定義 

1、社會大眾的定義:救援內閣 

過去陳、馬兩總統無論施政出了大狀況或民調直直落,採取的策略都是讓行政院長當代罪羔羊,叫他下台,如今總統民眾滿意度崩跌到剩下兩成多,行政院長甚至剩10多趴,民眾高度的不滿急待疏解;而多數民進黨立委為自己未來選舉焦慮不堪,於是無論從民意走向、黨籍立委的強烈態度或過去慣例來看,都構成了要總統換行政院長的強大壓力。 

然而蔡總統個性極度好強,假如依據民意而換行政院長,無疑承認自己執政失敗,這是她絕對做不到的事。於是她精心規劃了一個前所未有的宣布行政院長換人的記者會。採取了兼得魚與熊掌的方法:既換林全以疏解民怨;也利用記者會由自己大大稱讚林全的政績,並讓林全大大的自我肯定,然後讓賴清德呼應;同時強調賴清德之所以當行政院長,意義完全在於「蔡林規賴隨」的原則來否定民眾的不滿。她說林全「堅持要把最困難的工作,在他任內可以盡量完成,他都要盡力去完成,讓接任者可以全力衝刺。」也就是說,新院長承擔的不是艱難的救援,而是在舊院長已完成最艱難的工作後,新院長的工作將輕鬆得多,只要盡情衝刺就好了。 

總統還強調林全雖然卸下行政院長職務,但是「這並不是表示我同意你離開團隊,這只是角色的調整,我相信你未來,還會繼續協助,並且守護執政團隊。」 

換句話說,記者會是一個強力向民眾否定賴清德內閣是「救援內閣」的記者會,說新內閣不但不是救援內閣反而是需要林全加以「守護」的內閣。如今林全果然馬上成為總統資政,而這個資政顯然將和過去只是名譽職資政完全不同。 

於是總統在政治面也對新內閣做了定義:「被蔡林共同守護的內閣」。 

那麼經這樣精心安排的記者會後對總統不滿的民意被總統扭轉了嗎?這一點,下面兩個民調的數字來說話吧。 

A、<中時>5日民調: 

相對於林全不到20%的滿意度,總統滿意度28.9%,總統36.4%的信心度,有50.2%的民眾支持賴清德當院長,對賴揆施政能力有信心比例50.9%。 

B、<壹電視>6~7日民調: 

60.02%民眾認為,賴清德適合擔任行政院長;65.53%民眾認為賴清德組閣,對總統蔡英文施政有幫助。 

2、社會大眾及林全定義:選舉內閣、戰鬥內閣。 

選舉內閣、戰鬥內閣也是社會上或民進黨立委對新內閣的普遍定義,認為賴清德當行政院長有利於民進黨勝選,因為民眾認為他可以把政府從民氣低迷的狀態中挽救出來。 

林全也似乎定義賴內閣是選舉內閣,可是林全認為賴上台有利民進黨選舉的理由和一般民眾並不一樣。民眾認為理由是賴民望比較高所以賴適合掌選舉內閣;但是林全認因為明年地方選舉太「政治性」,所以賴比他適合。 

林全4日召開記者會強調,「明年地方選舉,有政治性問題,不是我興趣所在,無意擔任這麼久內閣」。說自己不適合又極力推薦賴清德當選舉時的行政院長,清楚地,他把賴內閣定義為選舉內閣了。 

林全「地方選舉,有政治性問題」所以他不當院長的說法實在怪。 

政治學大師伊斯頓這樣定義政治:「為社會從事權威性的決定,以分配各種價值」。林全當行政院長時,處理的所有政策,那一樣不是在對各種價值做強制性的分配?所以從伊斯頓的定義來說,林全的政策根本不可能有任何一件是「非政治性」的,那麼,那裡有到了地方選舉時他才會遇到政治性的問題?林全說的話實在令人聽不懂。

什麼是選舉內閣?有一個流行說法,就是花錢綁樁內閣。 

這樣定義選舉內閣合適嗎?選舉前花錢綁樁這一個做法已經被賴清德否決了。他一上台就做一個明快的決定,撤回林全函送立院審議的預算案,要求部會首長務必本撙節原則作必要的檢討修正。假如賴清德話是說真的,這樣就弔詭了:豈不是林全編的預算更像是選舉內閣的預算? 

3、賴清德自己的定義:政治面是實事求是內閣;憲政面又如何? 

賴清德院長上任後表示,他的原則就是用人唯才、適才適所,力求穩健,重視未來目標的執行,他組的內閣是實事求是的內閣,不是戰鬥內閣也不是選舉內閣。這樣的定義表現了賴清德實在、不求花俏的個性。 

這是賴清德在政治面對自己內閣的定義;至於憲政上的定義,雖然總統已經在賴清德身上加上遠比包括威權的兩蔣在內的歷屆總統給他們的院長還緊縮的框限了,但是賴清德怎樣面對這個框限而在施政時不致於違憲恐怕才是影響更深遠重大的問題,只是到現在,概括性原則性的說法,賴清德並沒有表示。 

只是才短短的幾天之間,內閣方面就至少已經有兩件涉及憲政體制的內閣定義問題浮現。 

A、新內閣撤回林全函送立院審議的預算案。 

這是依據憲法「行政院是最高行政機關」規定而來的慣例。但是在過去過撤回預算重提只是形式上的,並沒有實質上的意義。 

這一次賴院長要求部會首長務必本撙節原則作必要的檢討修正,更要「充實與深入瞭解各項計畫的目標定位及編列內容」,語氣相當強烈地凸出新人新政的意思,但是這其實仍然和過去繼任的院長的說法沒有太大不同。 

只不過過去這種只做樣子的撤回重提,不會引起太大的批評和關注;現在民眾對蔡林政府是這樣高度的不滿,對賴清德又有特別期待,會不會高度希望看到賴清德在撤回重提來個令人耳目一新的第一次玩真的?無論如何一旦他承擔了太大的期待,也等於承擔了同樣大的風險。 

B、行政院發言人徐國勇說,根據憲法56條,部會首長及政務委員相關特任官由行政院院長提名、提請總統任命,所有閣員也都是經由賴清德一一徵詢。至於政務副首長政務官,不必由總統任命,但是派官時,根據相關規定也會讓總統了解。 

這一大段話是針對在媒體上普遍報導,內閣變動太小,令民眾極度失望的蔡林內閣成員幾近完全留任,而且總統連到政務次長都要自己安排的消息加以反駁。 

賴清德是一個做事情極度嚴謹的人,因此徐國勇描述的過程應該賴清德都不會跳過去,但是過程上、形式上的合憲就表示實際權力運作上的合憲嗎?難道各路不同甚至對立立場的媒體都同樣報導的內容全部是無中生有?當前民眾求變期待心如此高漲,民眾怎樣評價這件事?批評集中在總統身上,但是行政院長似乎也在風險之中。 

總統打開了潘朵拉魔盒 

高度不滿的民眾千呼萬喚,總統終於換了行政院長。在換行政院長時,總統別出心裁精心設計的記者會中,無論「儀式」或言說,總統賦予了那麼多深刻而且影響深遠的意義,如今單單一句「賴清德內閣是一個怎麼樣的內閣,這個問題,我將留給新的閣揆自己去定義。」就足以令各路人馬南轅北轍地各自表述一番,真是令人驚嘆。 

如今,詭異之處是總統說要賴清德定義自己的內閣,賴清德定義了,就只是實事求是的內閣,但是民眾也許會欣賞他的定義,但是民眾顯然心中仍然另有自己的不一樣的定義。 

實事求是的內閣,儘管是低調的,平實的定義,但是他仍然是呈現政治風格的政治定義。他這個定義是相對安全的定義。賴清德並沒有做憲政上的定義,但是,從撤回預算、內閣人事任命等沒有一樣逃脫得了碰到憲法的規範問題,既然如此,他心中憲政的一把尺是什麼就非常重要,這把尺和總統的,以及民眾的到底一不一樣,更是重要的大問題。 

至於總統在憲政上的定義,憲政上「營運總管內閣」和政治面的「蔡林守護下的內閣」是意理相通的,只是顯然和社會大眾的期待背道而馳,也因此從撤回預算案和內閣人事案兩件事看來,她這樣的定義,將來恐怕處處需要行政院為她圓場,問題是,會不會遇到根本圓不了場的狀況,此其一;其次,當內閣只能一而再,再而三地替總統圓場,賴清德的聲望會不會撐得很辛苦?那麼換閣揆救總統的目的怎麼辦? 

總統召開了一個非常奇特,前所未見未聞的記者會,會中總統新舊院長三人互相稱讚,當前社會對政府高度不滿,更對比出了記者會的溫馨氣氛,短短的但溫馨的會中總統布置了重重的憲政機關,試圖借以終結持續60年行政院長憲政定位爭議把有如皇帝般的兩蔣開啟的潘朵拉魔盒關上;但是現在看來起來,她恐怕是把若闔若開的潘朵拉魔盒,掀得更開口大啟了。 

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