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川普內閣的顛覆與不顛覆

2016/12/28 — 13:53

資料圖片:特朗普

資料圖片:特朗普

川普(編按:亦譯特朗普)閣員人選,軍人、企業家多到嚇人,同時來源多元,偏偏又刻意排除在體制內有經驗的人,號稱「素人內閣」,更被稱為最具顛覆性的內閣。這樣的內閣,他的未來,建制派主流自然是看壞,但是反建制派則認為理當如此。由於爭議性大,國會同意恐怕順利不了,但是縱使不以這樣內閣為然的人基本上仍然不否認川普內閣氣勢驚人。

如果進一步仔細看,川普內閣再怎樣離經叛道,二次大戰後美國總統組織內閣的傳統卻仍然沒有被他顛覆。 

一、民選公職和黨職仍然是占了閣員中相當的比例。 

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從二次大戰到歐巴馬,民選公職、州長、議員出身的占了美國部長裡面的最大宗,有45%之多。 

現在部長15位,川普還沒補齊,已經決定提名的只有10人,這10人,再加上白宮幕僚長、中情局長、聯合國大使等重要首長,直到26日已知的確定提名或直接任命的22人中,民選公職和高階黨職出身有中情局局長蓬佩奧、內政部長辛克、衛生部長普萊斯、教育部長戴弗斯、能源部長裴利、駐聯合國大使海利、白宮幕僚長蒲博思、行政管理和預算局長穆瓦尼、司法部長塞申斯等,加起來比起過去部長具備民選公職身分的平均值差不了多少,換句話說,川普在政務官所需要具備的政治性格和能量上與過去相比不只沒有什麼遜色,甚至有所過之。 

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二、縱使用了大批建制外的人,共和黨黨員仍然占其中多數,內閣仍然是如假包換的共和黨內閣而不是超黨派內閣。 

雖然美國政黨體制和歐陸不同,歐陸政黨屬於有組織有紀律的剛性政黨,美國則屬於完全不同的柔性政黨,但是在二次世界大戰之後,美國內閣部長和總統屬於同一個政黨是一個非常牢固的傳統。10位二次大戰後從杜魯門直到歐巴馬,美國總統第一次組閣時,閣員的黨籍有4次是清一色,只有3次低於90%。


※依據林健正<美國內閣人事統計>。 
※1949美國只有8個部長,成長到現在部長有15個。 

無疑的,美國內閣人事這兩個傳統都和近20年來社會的主流看法完全背道而馳,而蔡總統也就依循台灣這樣的主流觀點組成了她的內閣。 

在<一軍國會,二軍執政>中我們討論了民選公職入閣的問題,現在接著談一下政黨內閣和超黨派內閣的問題。 

台灣政黨輪替以來,流行的是總統要當超黨派總統,政府要組超黨派內閣。明明沒有整個政黨努力打仗,總統不可能勝選,但打完了選仗,大家卻公認總統要不兼黨主席而且還要組超黨派政府才蓋高尚。 

就西歐國家來說,不管總統是不是直選,都沒有例外,總統要超黨派。因此直選的總統,西歐真的沒有一個當選了還繼續當黨魁的;但是內閣,不論多數黨內閣、聯合內閣、少數政府,閣員一定具備政黨黨籍。這樣安排的基礎是元首權和行政權分開,但是作為剛性政黨的媒介,融合行政和立法的制度設計。 

其次,就美國來說,元首和行政權合一,但是沒有什麼像西歐一樣可以號令全黨的黨魁,在柔性政黨的體制下,行政立法得以分立制衡。 

雖然總統制、內閣制、雙首長制有這樣那樣的巨大差別,但是內閣一定是政黨內閣這是沒有什麼例外的。 

所以當歐洲人聽到我們流行超黨派政府和去民選公職化的內閣時都驚奇得不得了。台灣強烈非主流立場的深綠人士鑽牛角尖,被很多人定性為生性偏狹極端,今天他們批評蔡內閣老男藍,不管出發點是什麼,但是聽在歐美人士耳裡,保證會被認為說得對。 

台灣觀念會和先進民主國家完全顛倒過來,應該是受到自己歷史經驗的制約造成的。 

在兩蔣時代,黨化整個國家公權機關,連司法體系都黨化了,對從上到下黨化整個行政體系就更不在話下,這當然引起了民眾的強烈反彈,於是在矯枉必過正的情形下,便反彈出好的內閣必須是超黨派內閣的「主流觀念」。 

另一方面,陳水扁2000年當選總統的背景是藍大於綠,超黨派政府便成了剛上台的陳總統面對朝小野大局勢的策略。然而此後的馬總統和蔡總統在台灣主流價值制約下,雖然國會占絕對優勢,上台前卻都同樣採取超黨派總統和超黨派政府的策略,其間蔡內閣超黨派超得更徹底。 

最近,林全解釋內閣既弱且亂時說「吃飯時牙齒還會咬到嘴巴,這是難免的。行政部門太龐大須要磨合,但經過半年磨合,有信心不會有問題。」 

蔡內閣,擁有長度破世界記錄的「憲政空窗期」的時間組閣,現在又花了超過半年時間磨合,林全雖然強調現在可以有信心了,但是大家對蔡內閣的信心仍然持續下滑。 

內閣的問題既嚴重又多,當然不只是磨合出問題而已,但是如果單就磨合既困難又花時間上來說,閣員強調超黨派,又挑不是以溝通整合為專長的學者和技術官僚,採取的原則和歐美先進民主國家相反,就是個關鍵原因。假使像英國,只要正常狀態,因為影子內閣早就在選舉前就長期運作了,勝選執政後當然就沒有什麼花長期間磨合的問題。 

這篇文章提到西方國家組閣的兩個原則,並不是根據什麼先天存在的定律演繹出來的,而是他們多少桀驁驃悍的政界人士歷經幾百年衝刺角力以血淚經驗凝鑄出來的,連狂放傲慢世間少有的川普都不敢逾越,不料做為民主後進國家的台灣卻不只不屑一顧,反而依據自己在不民主體制下的經驗硬生生地進行自己的一套,這一套雖然一再失靈,甚至執政得痛苦不已,卻還要堅持到底,真是難以理解也不幸極了。 
 

原刊於美麗島電子報

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