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立場新聞 Stand News

以文悼哲

2017/7/14 — 13:38

劉曉波

劉曉波

這是十多年前我讀大學時的功課,現在看來當然大有改進空間,但以鄰近地區的標準已是煽動顛覆國家政權,足以囚禁至死了。

Freedom is not free. 珍惜已經擁有的,可以的話,為別人爭取他們沒有的。

一句RIP很容易,其實是否真的知道先賢獻身的事業是什麼?

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謹以此文悼念為別人爭取自由而獻身的人。

《中國憲政的現況,缺陷與展望》

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前言

在近代中國歷史上,大規模的憲政改革運動有兩次,一次是清王朝末期的憲政運動,因遭到清政府內頑固派的竭力抵制而以失敗告終;另一次是上世紀三、四十年代國民黨推動的立憲運動,後來由於抗日戰爭和共產主義的興起而未取得多少成就。

憲政的實行有賴於憲法,共產黨建政後,經過多次修憲已得出一套相對完備的憲法,但有了憲法不一定能實行憲政。當代世界上,150多個國家有憲法,其中有3分2不能有效地實行憲政,現時的中國恐怕就是其中之一。

本文將以西方憲政精神為基礎,先為憲政下一簡略定義,再會探討中國現行體制離憲政有多遠、憲法失效的原因和嘗試找出中國憲政應走的路向。
何謂憲政?

憲政(Constitutionalism)是非個人的憲法統治。如果說,專制政治是權力不受限制地集中於個人的統治,那麼可以說,憲政憑藉憲法比較公正地分散各種權力,也承認了法律的可預見性。憲政的根本原則是用憲法和法律來限制統治者和政府的權力,用憲法和法律來保障人民的權利。由於憲法和法律的有效性,人的行為後果不再是不可預見的了,人們就可以按照憲法和法律賦予自己的自由和權利去生活和進行各種活動。

一般而言,憲政包含三個要素:

第一, 要有規範一個國家或地區政治架構和保障人民權利的憲制性文件(包括憲法),這一憲制性文件要通過體現「人民主權」原則或人民認可的程序制定或產生出來。所謂「體現人民主權」的程序,包括召開國會或制憲會議、進行公民投票。由當權者在他治理的地區用行政命令頒布的文件,或者由一批學者提出的文件,即使稱作「憲法」,由於不體現「人民主權」的原則,在實際上不能成為憲法。

第二, 政府的產生、更迭按憲法進行;政府權力受憲法限制、政府的行為符合憲法,總之,憲法具有最高的權威性,任何人、政黨的權力都不能超越憲法。二百多年來,制憲、立憲成了世界潮流。然而,不少國家制定了憲法,政府的產生、更迭並不按憲法進行,當權者和政府的權力不受憲法限制,這種情況,只能說是「有憲法而無憲政」。

第三, 有違憲審查制度。一旦實際政治偏離了憲法,在實施憲政的國家,可以通過司法程序使這種偏離及時終止。

中國憲政現況:離真正憲政有多遠?

自從一九五四年以來,中國大陸先後通過了四部憲法。這四部憲法都規定「全國人大」是「國家最高權力機關」,國務院作為「中央政府」由「全國人大」組織產生,並對「全國人大」負責。可是,中國現時的體制受社會主義法制概念的影響,社會主義法制和公認的憲政體制本來就有原則上的不同,做成現在中國「有憲法而無憲政,有法律而無法治」的情況。中國共產黨在大陸建立的制度,是用憲法和人民代表大會制度裝飾起來的現代專制制度。

兩套政治制度的疊加

中國大陸實際上有兩套政治制度,一套是由憲法、全國人大組織法、國務院組織法等所規定的制度,這是可見的政治制度;另一套是未經法律規定、在實際上起作用的制度,是從外部觀察不可見的。這兩套制度的疊加,才構成中華人民共和國完整的政治制度。
在中國大陸,最高權力並不掌握在一個有「國家名義」的機構或有「國家職位」的個人手中,而總是掌握在一個政黨的少數人或一個人手中。這個政黨就是有五千萬黨員的中國共產黨。

「全國人民代表大會」

根據現行憲法規定,「全國人民代表大會」是「最高國家權力機關」。但實際情況是中共中央政治局常委或控制常委會的一個人透過對「全國人大」的控制,從而掌握國家的權力。

中共中央對「全國人大」的人事控制依賴以下幾個因素:

— 多層次的選舉
— 官方候選人制度
— 大會主席團對各級政府領導人提名權的絕對控制
— 縣以上各級人民代表大會以等額方式選舉產生主要領導人

可喜的是,近幾年來中共中央政治局對「全國人大」的控制開始寬鬆。人民代表在表決和投票時,開始表現出「自由意志」。1987年,六屆人大五次會議在表決「政府工作報告決議」時,有二人反對,在表決「任命李鐵映為國家經濟體制改革委員會主任案」時,反對和棄權票共32票。1988年七屆人大一次會議,在選舉楊尚昆為國家主席的投票中,反對票加棄權票共158票。直到1995年八屆人大三次會議,任命姜春雲為國務院副總理提案,反對加棄權票達1006票,佔全國人大有效投票數的36.55%。1996年八屆人大四次會議,在表決最高人民檢察院報告時,反對票、棄權票和沒有按表決器的票數達799票,佔全國人大有效投票數的29.8%

有憲法而無憲政的系統

憲政是非個人的憲法統治。一個實行憲政的國家,從憲法中就可以看到國家的各種權力是如何劃分的,這些權力是如何產生的,可以從憲法本身了解到什麼樣的職位掌握著國家事務的什麼樣的決定權。美國憲法的第二條明文規定了總統的權力,這一條和第十二條憲法修正案明文規定了總統選舉的程序。中華人民共和國憲法明文規定了國家主席和國務院總理的權力,也明文規定了國家主席由「全國人大」選舉產生,國務院總理由國家主席提名,其人選由「全國人大」決定。然而,美國和今日中國大陸的實際政治有一個巨大的區別:美國總統掌握著憲法規定的實際權力,而中國大陸,一個政黨的總書記掌握著國家的最高權力,假如此人不兼任國家主席或總理,則重大問題上國家主席和總理都要聽命於這個在國家體制內可以沒有任何職務的人。有一個更特殊的情況,假如江澤民在秋季舉行的十六大只保留中央軍委主席職務,他就會好像當年的鄧小平一樣連中共總書記也可以架空,這更表明憲法對權力的劃分是亳無意義的,現時根本無法從憲法中找到真正的權力中心。

可以說,中國大陸的各種國家機構—全國人大和地方各級人大,國務院和地方各級政府、國家主席、中央軍事委員會、民族自治地方的自治機關、法院和檢察院—都是按《中華人民共和國憲法》規定產生的。而中國大陸實際政治體制和憲法規定的體制相背離,主要通過四個環節來實現:

—  中國共產黨對對人民代表大會的人事控制
—  人民代表大會的特殊結構,使討論、提名、表決三個過程互相割裂
—  中國共產黨對軍隊的控制
—  中國共產黨對新聞和傳播媒介的控制

中國大陸實際政治和憲法的背離還表現在憲法所規定的人權條款始終未能實現上。《中華人民共和國憲法》第三十五條規定,公民有言論、出版、集會、結社、遊行、示威的自由。實際上,中共透過中央宣傳部嚴格控制著報刊、電視、廣播和各種傳播媒介,九十年代以來,中國大陸言論幅度已大有擴大,特別是「非政治性言論」已不再受黨的機構過多的控制,但在「政治性言論」的發表上,報刊和各種傳播媒介並無憲法規定的自由可言。至於集會、結社、遊行、示威的自由,實際上並不存在。憲法規定的「宗教自由」,九十年代以來雖有明顯放鬆,但並無可靠的保障。憲法規定公民年滿十八週歲,有選舉和被選舉權,實際上,這一權利主要限於選舉三百餘萬縣級和縣級以下人民代表上。

現行憲法的缺陷:憲法失效的原因

現行中國大陸的憲法和實際政治相背離,是否憲法條文本身存在某些缺陷呢?
《中華人民共和國憲法》由序言和條文兩部份組成。憲法的序言敘述了近代中國的歷史,並指出了今後國家的根本任務。按照憲法學的觀點,憲法序言不同於憲法條文,序言中使用「將來式」的語句,嚴格來說是沒有法律效力的。在討論憲法缺陷時,可以撇開憲法序言而集中討論憲法條文本身的缺陷問題。

現行憲法條文中有幾處關鍵規定,離開了一部足以實行民主憲政的憲法的基本要求。最嚴重的問題是,現行憲法沒有規定「全國人大」由誰選出。一般來說,一個國家的國會議員,至少應有一個院或一部份議員應由選民選出,而現行中國大陸憲法恰恰迴避了這一問題。憲法第五十九條規定:

「全國人民代表大會代表由省、自治區、直轄市和軍隊選出的代表組成。」

這種含糊的規定等於說:

「國會由各地選出的議員組成。」

正是在這一含糊規定下,「全國人大」代表無一是由選民選出的,選民的投票對「全國人大」代表的產生基本上沒有關係。一個國家的「最高權力機關」的組成人員,憲法不規定它由人民選舉產生,這正是現行中國大陸憲法從根本上偏離怎政精神之所在。
現行中國大陸憲法還存在部份明顯背離或缺乏憲政精神的條文,如全國武裝力量的統率權和政府權力的分立,國家元首、政府首腦不一定兼任中央軍事委員會主席等等。

總括而言,現行中國大陸體制在兩方面偏離了憲政:

第一, 現行憲法條文本身偏離了憲法精神

第二, 現行體制偏離了憲法所規定的體制

有一部體現憲政精神的憲法並不能自動帶來憲政,然而,一部缺乏憲政精神的憲法則肯定不能帶來憲政。中國憲政的建設和成長,既需要一部具有憲政精神的憲法,而且要通過具體法律的規定和憲政精神的傳播,使實際政治體制和憲法相一致。

中國憲政展望:建立名副其實的憲政體制

經過比較中國現行體制和外國的憲政體制、針對中國大陸的特殊國情,並參考比較了幾位政治學者的意見,我歸納出以下幾個中國未來制憲或修憲應該符合的原則,以實現名副其實的憲政體制:

第一,「黨政分離」。因為中共建國的特殊情況,中國出現了西方先進國家無可能出現的「以黨代國」局面(中共是先建黨後建國;外國政黨則多是先有國家體制,再在體制內競逐政權)。在建國初期,「以黨代國」也有一個優點,就是可以穩定局勢。但當國家各方面都發展起來的時候,黨政不分只會對國家有百害而無一利。其實現行憲法條文中已經刪去了「中國共產黨的領導」這樣的詞句,只在憲法序言中予以保留,這是現行憲法比舊憲法優勝的地方。

第二,「分權制衝」。雖然不一定要跟隨西方普遍奉行的三權分立制度(三權分立被馬列主義者視為資本主義產物),但不同權力的互相制衡在一個健康的體制中是必須的,否則中國建國以來所發生的悲劇可能會不斷重演。

第三,「軍隊國家化」。在中國大陸,「黨指揮槍」是根本原則,這也跟西方國家軍隊政治中立的原則很不同(做成這種差異的原因跟「以黨代國」基本上一樣,解放軍一開始是中共建立的黨軍,所以要效忠共產黨;西方的軍隊則只會效忠國家,沒有人可以以黨的名義指揮它們)。現行中國大陸憲法分割了「全國武裝力量的統率權」和「最高行政權」,鄧小平當年以「中央軍委主席」的身份掌握了國家的武裝力量,所以他可以輕易地更換黨總書記、國家主席和總理的人選。如果不把軍隊國家化,憲法規定的國家元首將不會得到憲法所賦與的權力。

第四,明確規定「全國人大」的產生方式,並實現「部份人大代表直選」。直選議員對反映民意的重要性是不言而喻的,但客觀環境下大規模增加直選人大代表的比例是不可能的,民間現時也未必可以提供這麼大量的政治人才。所以我贊成從序漸進地增加直選「全國人大」代表人數,既可平衝保守派的意見,也可令有志於此的中國新一代有時間準備。可以說,這是一個很長遠、以數十年計的目標。

第五,「司法獨立,違憲審查」。一切違反憲法的立法和判決都是無效的,只有靠嚴謹的違憲審查制度才可以保障憲法至高無上的地位並使憲法精神得以體現。當然,同時要有真正的司法獨立才可確保公正的違憲審查。

後記

在參考國內和大陸境外的書籍時,我看到兩種對憲政和憲法不同的理解。

為因應馬列主義本身的意識形態需要,國內書籍對憲政的理解基本上是黨領導下的政治,憲法則是維護黨領導的工具之一,以體現社會主義法制,所以黨對政府、人大和軍隊的領導都是合法和合理的;其他書籍則以西方憲政精神的定義為準,把共產黨視為憲政之下一個普通政黨,所以中國現時的體制是完全違憲的。

在完成這份論文的過程中,我較為傾向後者,所以提出了「黨政分離」、「軍隊國家化」和「部份人大代表直選」這幾個在短期內很難實現的原則。我並不認為西方體制就一定是理想體制,只是從實際出發,看到社會主義法制在執行上的確存在重大問題。另一方面,黨領導一切是在特定的歷史因素下形成,我不贊成全盤否定,但當以國家利益為大前題下,這種情況始終有應該結束的一天。

這時我想起前人大委員長彭真曾經說過:黨大還是法大,我也搞不清楚‧‧‧‧

原刊於作者facebook

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