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新市鎮的孤島效應

2017/3/6 — 10:03

興建新市鎮的主要目的,除了提供公屋以外,提供在地職位以達致自給自足亦是主要的規劃目標,但經過多年的發展,自給自足的政策目標已經難以達成。根據《香港 2030+》規劃署列舉的數據,香港有 41% 的人口居住在新界,但只提供 24% 的就業職位,與此同時,都會區有 59% 的人口,但卻提供了 76% 的就業職位。面對居所與職位的分佈失衡,《香港 2030+》的解決辦法,是透過興建東大嶼都會及新界北兩個策略增長區,提供總共約 41.5 萬的就業職位,以舒緩現時香港規劃上就業與居住地區嚴重錯配的情況。

這套策略是否會成功?三十年前成功的策略,不等如三十年後的今日也可以原封不動地套用,尤其是我們明白,香港早已不是六十年代需要急速發展的工業城市,並沒有二百多萬的人口需要吸納,衛星市鎮再也不是簡單地套用公共屋邨—工廠區—馬路的格局與發展邏輯。當我們明白現時的就業錯配、交通擠塞與空氣污染的問題,都是源自於昔日發展新市鎮的思維,這種「離散城市 (dispersed city) 」的發展想像,亦到了不得不徹底反思甚至是被顛覆的時刻。

2011 年林鄭月娥女士為時任發展局局長時,曾經說過要在「新發展區」中加入自給自足的元素,但香港與服務業相關的活動及職位,大多留於市中心的主要商業區之內,並不傾向對外分散發展。當政府聲稱新市鎮可以興建公屋解決基層居住問題時,論者往往容易忽略了香港的城市與經濟發展格局,早已經不是六十年代工業城市的格局。硬要套用過去所謂的「成功方程式」,忽略新市鎮規劃上的致命缺點,最後受苦的又是基層市民,搬進去衛星城鎮,沒有社區產業缺乏原區就業機會,外出工作又要飽受交通擠塞問題,硬要把大量人口搬遷到新發展區,只會加劇居住與就業未能協調的矛盾。

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相比起第一代的新市鎮(荃灣、葵涌、沙田),第二代的新市鎮(大埔、粉嶺、元朗)與市區的距離普遍更加遙遠,這個趨勢一直延續至現時洪水橋、古洞及新界北新發展區的選址。香港有日漸演化為「離散城市」的趨勢,《香港 2030+》開首便提出「城際一小時交通圈」與「三小時生活圈」的概念,廣深港高鐵、港珠澳大橋、蓮塘口岸等基建,無不是為建立高速的城際交通而服務。

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隨著新市鎮與市區的距離日遠,相關的道路興建及維修成本正日漸上升,過去 20 年的道路維修開支,已經大幅增加 59.1% 。這種「離散城市」的發展願景,不單無法解決居所與職位的分佈失衡的問題,反而會讓有關問題更形惡化,更是與發展香港為集約城市的願景相違背。

香港由製造業出口導向的經濟轉型為區內金融中心的發展,當初想像的自給自足與均衡發展的新市鎮元素已甚難維持。我之前在本欄的文章《香港還需更多的新市鎮?》亦討論過,相對於八十年代初,新市鎮的區內工作出行次數大致下跌,往市區工作的工作出行次數卻普遍上升,反映越來越多的居民無法做到原區就業,居住的地方成為無法提供就業的孤島,需要往返市區才可以找到合適的工作。

孤島效應使得新市鎮可提供的工種嚴重缺乏多樣性,尤其是金融、保險、地產、飲食、酒店、進出口貿易以至零售批發等行業,於是居住於新市鎮的市民,便只能夠到市區尋找工作機會,同時製造大量的跨區工作需求與交通流量。由表二可見,在新市鎮能夠提供的主要工種,包括製造業、飲食及酒店業、以及是金融相關的服務業,均遠遠少於市區,導致有相當部分的居民要跨區工作。

新市鎮的人口增長及對外出行需要,導致新界區的道路長度及交通使用量節節上升,新界佔全港道路的長度,由 1960 年的 36% ,上升至 2015 年的 57% ,繼續在新界邊陲地區移山填海興建新市鎮,只會製造越來越多需跨區工作、居民每日通勤時間動輒兩小時以上的離散孤島。

要達致市鎮就業自給自足的政策目標,政府絕不能硬套已經實行幾十年的新市鎮擴展策略,而應該在已有的市鎮發展基礎上,利用市鎮的高密度及緊緻社區網絡,推動社區產業發展,製造更多的在地就業,這才是減低跨區就業與交通需求的最根本策略。荃灣的坡坊、大埔的四里、元朗的墟市與西營盤的巷里格局,都值得進一步推展為集約城市發展的基礎。

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