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英國版德輔道中: 還路於民,大地任你行

2016/8/7 — 19:47

(圖片經過修改;圖片來源:倫敦康登市政府、香港規劃師學會計劃書截圖)

(圖片經過修改;圖片來源:倫敦康登市政府、香港規劃師學會計劃書截圖)

【文:Stella Chiu】

面對不同的地理環境局限及氣候條件,要在香港鼓勵增加及善用戶外的公共休憩空間,似乎相比於歐美國家更為困難,若先天不足,更要後天努力,從硬件及軟件方面著手。在硬件層面上,可利用數據分析,應用科技去解決空間運用、設計和技術上的問題;在軟件層面上,更講求土地規劃和政策配合,讓我們的公共空間得以拓展。若要將香港跟英國比較,就政策而言,取態和決心有顯然的差別;在道路規劃上,可拉闊我們對空間運用的想像。

德輔道中位於港島金融及商業的核心地段,亦是本港空氣污染最嚴重的地區之一,污染的源頭在於車輛廢氣排放,兩傍高樓林立,造成峽谷效應,若要解決空氣質素問題,離不開管制排放、減少車輛流量和增加綠化,而香港規劃師學會早於2000年已向政府提出將德輔道中劃為行人及電車專用區,惜未有政策措施落實建議,而去年九月,由多個團體組成「德輔道中聯盟」進一步倡議,並根據《城市規劃條例》(第131章)第12A條向城市規劃委員會(城規會)遞交修訂圖則的申請,擬議修訂「道路」用地,改劃為 (1)「休憩用地(1)」地帶及「其他指定用途」註明「環保交通系統專用區」地帶; 或 (2)「其他指定用途」註明「行人及環保交通系統專用區」1,考慮到公眾及政府各部門就技術可行性的疑慮,團體在十二月提出延期申請,而在本年一月在立法會上,政府強調「就交通方面的評估,運輸署認為有關建議未有對鄰近路段交通及公共運輸的影響、上落客貨需求、樓宇重建或維修時交通安排等事項作詳細評估和提出解決方案,以顯示有關建議是可行」,提到「若封閉德輔道中部分行車線,將剩餘的電車路軌路面留給電車及巴士共同使用,將會嚴重影響電車及巴士的運作及引致服務延誤。建議亦無可避免加劇鄰近路段的交通擠塞情况,當中包括干諾道中、皇后大道中等主要幹道。」2

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就德輔道中的案例,政府的立場是以交通運輸為本,認為改劃用地會對周邊及地區有重大的影響,秉守「循序漸進」的取態,傾向先研究採用電子道路收費,以市場經濟的方式去解決交通負荷問題,後再考慮優化步行環境的措施。

(筆者提供圖片:Tottenham Court Road,攝於2016年8月4日)

(筆者提供圖片:Tottenham Court Road,攝於2016年8月4日)

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在英國,倫敦康登(Camden)的托特納姆宮路(Tottenham Court Road)是一條主要的購物大街,鄰近大英博物館(British Museum)及倫敦大學學院(University College London),同樣面對嚴重的交通擠塞、空氣質素欠佳和缺乏公共空間的問題,相對於香港的高密度發展的狀況,倫敦面對的問題卻似乎較輕,但康登市政府預料2018年横貫鐵路托特納姆宮路站(Tottenham Court Road Crossrail station)啟用後,該區將會比倫敦希斯路機場(Heathrow Airport)更繁忙,令道路的承載力受壓,交通問題將進一步惡化3 。康登市政府早在2007年開始進行政策研究,2013-14年就有關改善道路交通工程進行公眾諮詢,繼而在2015年1月批出4,100萬英磅(即約4億2千萬港元),命名為West End Project,項目的覆蓋範圍如下:

(圖片來源:倫敦康登市政府)

(圖片來源:倫敦康登市政府)

主要的改動為:

  1. 將托特納姆宮路三條單行車道改為雙行車道,增設單車專用車道;
  2. 星期一至六的大部分時間(早上八時至晚上七時)只准許巴士、單車及行人使用該道路;
  3. 綠化及擴闊附近的行人路,改善行人過路處(pedestrian crossing),確保道路使用者的安全;
  4. 在附近增加12,300平方米(即約29個標準籃球場)用地作公共空間用途,包括Alfred Place 及 Prince Circus。

(圖片來源:倫敦康登市政府)

(圖片來源:倫敦康登市政府)

該計劃同樣將對交通運輸帶來一定的負面影響,持牌的士司機協會(Licensed Taxi Drivers Association)大力反對第二項改動,曾提請進行司法覆核,但遭駁回,原因是據交通評估顯示,若准許的士使用該主要道路,將導致更嚴重的交通擠塞,令空氣污染問題進一步惡化,且增加車輛碰撞的風險。此外,的士和其他汽車,仍可繼續在任何時段使用其他小街道(side road)  連接托特納姆宮路4

倫敦West End Project 是一項具規模的改善道路及環境工程,已經過深入的技術研究、交通評估及政策分析,筆者提出倫敦的例子並非要強行套用在香港德輔道中的情況,但值得香港深思和借鏡的主要有三方面:

1. 政策研究的過程和透明度 

康登市政府在推出計劃時,曾研究和評估超過30個不同的方案,向公眾描述及解釋否決其他選項的原因,層層推演,條分縷析,政策制定公開透明,而非只硬銷一個方案,強要市民大眾照單全收。

2. 平衡各持份者意見

康登市政府在研究不同的方案時,亦與其他有關法定諮詢機構(statutory consultees)包括大倫敦市政府(Greater London Authority)及倫敦交通局(Transport for London)進行定期跨組織會議。這類策略性的合作關係確保康登市政府領導的West End Project與倫敦交通局領導的鐵路托特納姆宮路站外公共空間更新工程互不抵觸,且相互配合,達致提升和加強區內行人及單車的流動 (movement)之效。相比之下,香港各持份者和政府部門之間各自為政,而進行跨組織、跨部門的政策研究時,不應只是官僚式的會議,而有效的互動、協商和合作才能真正提升政策的整體質素。

3. 政策目標和工具

康登市政府能釐清政策目標(What for)及如何達到(How to),「目標是地方營造,而交通管理是達致目標的一個重要工具」5,而目標的細項包括釋放該區的發展潛力,推動商業活動,及打造新的公共空間讓公眾和遊客享用。比較香港政策如何處理德輔道中的交通及環境問題,政策目標和工具之間的劃分顯得相對含混模糊。

托特納姆宮路的West End Project仿如英國版的德輔道中,並帶出一個重要的訊息:改道修路和拓展公共空間無疑對現時交通有一定程度的影響,但經過深入的評估研究,可制定一套較全面的政策和配套措施,而非小修小補。各方利益亦固然要平衡,所謂中庸之道並非指含混其詞,敷衍搪塞,草草應付了事,而需要訂立明確清析的政策目標,有優次,有取捨,以人為本的構想才謂可持續的城市發展。

在一個已發展的城市,我們要在現有的局限裏,再思考如何規劃及善用土地。在道路運輸規劃上,若果我們只著眼於現有道路街道的相距闊度,那麼香港約有3.6% 的土地面積都肯定是觸不得,碰不得,因為它們都已用作「道路」6,而我們的思考闊度卻僅有數米到十幾米。若要拓展街道和公共空間,我們就不要劃地自限,而要打破局限,拉闊對使用道路的想像,放諸在德輔道中的例子,可能是改劃「道路」的土地用途,又或參考倫敦的案例,走出現有行車道和行人路的限制,重新規劃和整合道路和交通運輸的安排,拓闊和優化周邊的公共空間。

香港,我們對城市和道路空間的構想,豈應止步於數米之闊度?

注:

  1. 法定規劃綜合網站2: 關乎申請編號Y/H3/7 而只作指示用途的擬議發展計劃的概括發展規範<http://www2.ozp.tpb.gov.hk/gist/amend/en_tc/Y_H3_7_TC.pdf>
  2. 立法會二十一題:德輔道中改劃建議 (2016年1月6日) <http://www.info.gov.hk/gia/general/201601/06/P201601060429.htm>
  3. 倫敦康登市政府:West End Project <http://www.camden.gov.uk/ccm/content/transport-and-streets/transport-strategies/west-end-project/?page=1#section-1>
  4. BBC News: Tottenham Court Road car ban: Taxis refused judicial review (4 Jun 2015) <http://www.bbc.co.uk/news/uk-england-london-33005019>
  5. 倫敦康登市政府:West End Project  簡報 <http://www.camden.gov.uk/ccm/cms-service/stream/asset/?asset_id=3333924&>
  6. 規劃署:香港土地用途2014 http://www.pland.gov.hk/pland_tc/info_serv/statistic/landu.html

 

原文刊於

拓展公共空間 Hong Kong Public Space Initiative Facebook Page

https://www.facebook.com/HKPSI

 

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