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陳帆局長面對的兩座大山

2017/7/31 — 10:00

陳帆

陳帆

運輸及房屋局局長陳帆甫上場便拋出的「社福劏房」方案,引起是否認可劏房合法性的爭論。不過,無論「社福劏房」方案的具體內容為何,都並沒有改變香港公營房屋數量少,市民普遍居住質素差的事實。

擺在陳帆眼前有兩大問題:房屋方面,如何可以讓更多的基層可以上樓,改善居住質素;運輸方面,如何可以抑制交通擠塞,減少市民通勤時間。上樓難,住得差,交通時間又長又迫,都是一般市民面對的日常,要改善問題,就非得有新思維不可。

前任行政長官梁振英,曾矢言要解決基層上樓難的問題。究竟公屋供應在過去五年是否有增加?政府聲稱公屋供應的確有所上升,但實際上 2012-17 年的年均公屋興建量是 125,00 個,比起曾蔭權 2007-12 年的年均興建量 14,600 個,還要少 2,100 個。

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比起公屋興建量更可以準確反映上樓難的問題,我們還應該觀察公屋輪候冊可以供應的單位數目。這個數字由回歸首十年的平均每年 25,000 個,減至後十年平均每年 18,700 個;影響所及,政府只能透過推行寬敞戶政策及富戶政策,來驅趕公屋居民,騰空單位增加可供調遷的舊單位數目以完成所謂的公屋流轉。

值得留意的是,透過不斷把住戶驅趕至細單位的寬敞戶政策,能夠可以驅趕的住戶已經日益減少。 2011 年寬敞戶政策開始實施,當年可供調遷的單位比起 2010 年便大幅上升 28% ,不過由於在梁振英時期的公屋興建量不增反減,當首批寬敞戶被趕走之後,能夠趕走的住戶數目便大幅減少,這反映在近十年可供調遷單位數目不斷下降的事實上,由 08-09 年度的接近 9,000 個,大幅減少至 17-18 年度預計的 3,600 個。

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最後我們看看公屋供應的長期趨勢。圖一顯示的,是 1983-2017 年 35 年間公屋調遷、興建量與輪候冊比例的變化。調遷與輪候冊的比例,其實一直呈上升趨勢,由 1980 年代的 10 多個百份點,上升至 2010 年代的超過 30 個百分點;另一方面,興建量與輪候冊的比例卻一直下跌,由 1980 年代的接近兩倍,大幅下跌至 2010 年代的約 70 個百分點。這些數據上反映政府為何不得不千方百計、冒著得罪 235 萬公屋居民的風險,也要不斷納入更多公屋居民為寬敞戶及富戶。

圖一:1983-2017 年公屋調遷、興建量與輪候冊比例變化(資料來源:房屋署)

圖一:1983-2017 年公屋調遷、興建量與輪候冊比例變化(資料來源:房屋署)

以上數段的數據分析,旨在證明公屋供應及流轉的問題,並非靠一時三刻的長官意志就可以解決。《長遠房屋策略》訂立的建屋目標,固然有參考的作用,但更重要的,是三年上樓的指標未能達標之後,運輸及運屋局是否會訂立其他有助增加公營房屋供應的指標?綠置居政策的推出,其實反而會減少租住公營房屋單位可供輪候冊使用的數目,在沒有指標之下而提供更多的置助房屋,只會令基層上樓難的問題更嚴重。

舉例而言,自 1980 年至今(2016-17 年度)的年均公屋興建量數目,是 21,500 個,輪候冊可供上樓的年均單位數目,是 18,800 個,其中一個公屋供應量及輪候冊單位數目的最低指標,是否可以採取 1980 至今的簡單移動平均線 (Simple Moving Average) ?這既可以做到參考過去歷史供應的數據,但又能夠回應到時代的變化。從圖二可見,除了 1998-02 年短暫「超標」的時期外,過去 15 年的公屋興建量,基本上都沒有超越 10 年移動平均線。

圖二:1980-2017 年公屋興建量與 10 年移動平均線比較(資料來源:房屋署)

圖二:1980-2017 年公屋興建量與 10 年移動平均線比較(資料來源:房屋署)

同樣邏輯,亦可以應用在運輸政策層面。交通擠塞一直是香港面對的問題,交通擠塞所引致的時間及健康損失,政府似乎並沒有任何的估算,亦不見得本地的大學有就這個問題多做研究。要解決交通擠塞的問題,政府並不應該在毫無指標指引的情況下,盲目以為只要增加道路面積就可以解決,我們需要的,是一組能夠清晰定義交通規劃問題的核心指標。

其中一個必須訂立的指標,就是減低路邊空氣污染的指標。減低空氣污染,一直被視為是環境局的責任。這本來無可非議。但路邊空氣污染問題嚴重,根據港大達理指數推算,平均每日就有五個人因空氣污染而提前死亡。由此可見,要減低路邊空氣污染任務艱巨,並非單靠環境局就能夠統籌所有的工作;要根治問題,政府不應只著重減低某些汽車的廢氣排放,更需要在城市設計及交通設計的層面,訂立各項促進城市居民健康的指標及政策。

從這個角度看,運輸及房屋局的角色便無可代替─一方面它直接控制了 235 萬公屋居民的居住質素和空間規劃,另一方面又決定了市民日常通勤的體驗,這些都直接影響到香港人的健康。

究竟應該訂立哪些減低路邊空氣污染的指標呢?《刺針》2016 年的一項研究,或許可以給予一些啟發:研究的主要目的,是要比較墨爾本、波士頓、倫敦、哥本哈根、聖保羅及德里六個城市,假如採取更集約的城市及交通設計,會帶來多大的健康效益。

如何去界定一個城市的集約程度呢?指標包括居住的密度、居所與公共交通的距離、土地使用的多樣性、以及交通政策如何推動市民不使用私家車而轉用步行或單車出行。研究嘗試套用集約城市的模型,例如增加六個城市的土地使用多樣性 30% 、增加步行及單車出行比例 10% ,得出的綜合結果,是六個城市都有明顯的空氣質素及健康改善,可吸入懸浮粒子數目減低 3-12% ,因心血管疾病及呼吸道疾病的而提前死亡人數及損失的「健康年歲」(統稱為失能調整生命年 Disability-adjusted life-years, DALYs),亦減少了 420-826 年,增進市民健康的效果十分顯著。由此可見,在運輸政策的層面,訂立相應增進健康的指標,對城市發展有諸多好處。

表一:因推動集約城市及交通設計,六大城市市民預計可得益的「健康年歲」

表一:因推動集約城市及交通設計,六大城市市民預計可得益的「健康年歲」

面對房屋和運輸兩座大山,訂立適切的指標,才有可能改變市民住屋難、交通擠、健康差的現況。

參考資料:
Stevenson, Mark, et al. "Land use, transport, and population health: estimating the health benefits of compact cities." The Lancet 388.10062 (2016): 2925-2935.

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