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政府故意低估收入「造假帳」!?

2018/2/5 — 16:57

陳茂波(資料圖片)

陳茂波(資料圖片)

政府公佈的最新數據顯示,截至去年底的2017/18年度頭九個月,盈餘達到1106億元(註1)。今年盈餘將會破盡歷史紀錄已是不爭的事實:筆者上月初已指出盈餘直迫千五億元,四大核數師行中的兩家也估計盈餘約千三至千六盈餘(註2)。不過最終盈餘多少,對一般市民來說已不重要,因為無論最終有千五億元還是二千億元盈餘,對市民而言也只是「很多錢但自己無份」而已。

陳茂波去年預算盈餘163億元,但實際可能是千五至千六億元,可見陳茂波的預算是「〇分重作」的水平。如此驚人的偏差,也令筆者很疑惑,政府是否故意低估盈餘,將政府財政狀況說得很嚴峻,去達到政治或管治的目的呢?

近十年嚴重低估收入

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到底為什麼政府預算的盈餘與實際情況有如此巨大的差異?先看開支。今個財政年度首九個月開支約為3400億元,最終開支應若為4600至4800億元,即約低於預算5%。這個偏差屬於可以接受的範圍,畢竟,市民也不希望政府為使而使。

開支預算相對準確,問題便出在預算收入方面。由2000/01年度至2005/06年度,或許基於經濟轉壞得太快,政府並非低估收入,反而是高估收入,但大部份時間,偏差在10%以內,仍然屬於可以接受的範圍。但由2006/07年起,情況似乎越來越失控:過去十一年中,十年低估了收入,其中八年低估了307億元至846億元的收入,即預算收入低於實際收入超過一成。筆者預期政府今年低估了收入至少1100億元,低估幅度接近兩成!

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低估收入引致的問題,比高估收入嚴重,可以令整個預算過程變得毫無意義。因為政府不願意制訂赤字預算,倘若預測收入太低,政府便有傾向壓縮開支,或者不考慮減稅減收費的措施,確保不會出現赤字,結果會殺掉不應殺的開支或減稅措施,但到了年尾,發現錢太多的時候,要用也沒有辦法,要等下一財政年度制訂預算,這個過程不斷循環,庫房的萬億儲備就是這樣來的了。

筆者同意要準確估計香港的收入的確十分困難,因為香港最主要的幾項收入,包括利得稅、賣地收入、投資收入和印花稅,都非常受地產市道,以及股市狀況影響,只要在預測樓市和股市方面有輕微偏差,所得的預測便會相去甚遠。然而,政府的收入幾十年來都不穩定,近年更試圖改善其穩定性(註3),為什麼預算收入的成績卻越來越差?

筆者認為有幾個可能性:一是政府的經濟師越來越不濟。這不是一兩個人的問題,而是系統性問題。與金融體系比較,公務員的薪酬福利真的不算吸引,經濟師如走馬燈因此也無法累積經驗。二是決策的問責高官無能。英國政府將財政司這個位置抓得很緊,實在即是說有東西也不會教你們華人,到九十年代初期才將曾蔭權調至庫務署預備升財政司。政務主任的訓練,必有一環是在行政部門作決策,就是要讓他們了解行政部門可以如何出古惑。但現時的問責官員,根本無能力駕馭公務員,也不熟悉內部運作。無論公務員刻意或無意地無能估錯收入,財金官員皆無能力發現問題以及指出正確的方向,只有照單全收。

政府沒有誘因準確預算盈餘

第三個可能性是方便政治操控。低估收入的政治好處很多。政府公佈預算案時,如果預計盈餘達千億元,便會受很大壓力需要減稅和增加公共開支。減稅容易但增加公共開支難,因為一來北國可能擔心「車毀人亡」;二來政府向來不願增加經常性公共開支,恐怕易放難收;三來政府是一個非常無效率的機構,要增加開支,例如增聘人手,以政府的程序和速度,沒有兩三年都做不到,所以決定增加開支,到錢真的要花中間的時差頗長,其實達不到即時增加開支的結果;四來增加開支即是多些工作,這與公務員系統「不做不錯」的宗旨不合,在位者都不願見到。所以,即使政府能準確估算收入以致高盈餘,也沒有誘因公佈真實的數據,反而有誘因因應政治需要,用一個最保守的盈餘額暗渡陳暗倉,因為到市民發現時也沒有什麼可以做。

以今年為例,如果陳茂波去年預算1500億盈餘,相信其預算案不可能就此通過。但到了現在,你有什麼辦法呢?若要求他大幅減稅,政府便會告訴你這樣會導致明年赤字,如此又有一班人跳出來說要「審慎理財」。所以,制訂一個保守的預算案,對整個政府來說是最「方便」:破紀錄的盈餘放在庫房就好,也可以留作買東江水、應付高鐵的超支額和虧蝕,以及預備維修飄移的港珠澳大橋,犧牲的只是市民而已。

不為也非不能也

當然,陳茂波必然會否認政府「造假帳」,指定官方立場是:政府收入受經濟波動影響(及下刪千字官腔)。然而,若政府有心善用盈餘,其實有很多方法何以用,可是政府一直以來並無行動去改善制訂預算的方法,便是政府默許造假帳的證據。

最容易最保守的方法,是制訂輕微的赤字預算,赤字額定為政府預算開支的5%。以2017/18年度預算為例,政府預算開支約為5000億元,便應制訂4750億元的收入預算,即預算250億元赤字。如果預測的收入多於此數,政府應先想辦法削減收入或增加開支。

一些財政上保守的人士,可能會擔心政府赤字引致的問題,但以政府的萬億儲備而言,250億元赤字真是「濕濕碎」。再者,一般而言,政府無法用完預算開支,實際開支較預算開支低5%,此數額能抵消5%的赤字而達致收支平衡。若再加上政府低估收入的話,則最終還有盈餘。若去年陳茂波以上述方式制訂預算案,政府不但有近四百億元用作增加開支或減稅,最終還有過千億盈餘。在財金官員眼中,幾百億元是小數目,但用在社會則是很多的資源:林鄭像領功一樣出來說增加醫管局資源也只是在說5億元!

另一個要證明政府沒有造數的方法,是公開政府預測收入的方法,並制訂兩個收入預測:保守和進取的,即是日後的預算盈餘/赤字,不再是一個實數而是一個範圍。這個做法,有助公共知識份字對比政府的預算在什麼地方出錯,有助改善預算方法。倘若政府沒有古怪,實在也不怕公開資料尋求改善方法吧!

當然,筆者也知道,政府在來年,將會繼續制訂一個保守的預算,然後明年又再有超高盈餘,但不會有真的惠及市民的措施,因為,說到底香港沒有普選,他放隻猩猩做財爺你也無可奈何,毋須善用盈餘還富於民。

 

●《本財政年度首九個月(即截至二零一七年十二月三十一日)的財務狀況

● 安永於1月18日公佈預料盈餘為1600億元德勤於去年11月10日估計盈餘為1384億元

● 過去其中一項令政府難以估計收入的項目是政府儲備的投資收入,因為該項收入額,等同金管局該年的投資回報率。其後政府修改分帳安排,現時投資收入的按金管局的移動投資回報率與政府債券的回報作標準,理論上其準確程度有所改善。

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