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德國組閣有驚有險 台灣改革無憂無慮?

2018/2/22 — 12:05

德國總理默克爾 l EU2017EE Estonian Presidency @ flickr — Attribution 2.0 Generic (CC BY 2.0)

德國總理默克爾 l EU2017EE Estonian Presidency @ flickr — Attribution 2.0 Generic (CC BY 2.0)

德國梅克爾(港譯:默克爾)有驚有險地達成了組大聯合內閣協議,雖然外界都喘了一口氣,但是主導組閣談判的兩巨頭,都受傷嚴重。社民黨內反彈嚴重,主席舒爾茨說,過去的很多事情「很傷人」,宣布放棄黨主席並且放棄在內閣擔中任職,希望這樣能夠結束社民黨內的紛爭,悲劇最終落幕,但是悲劇並未落幕,選舉時社民黨得票20.5%,選後民調一路下滑現在已經剩下15.5%,失去了第二大黨的地位;至於保守聯盟,黨內也對梅克爾向社民黨讓步太多而相當不滿。這樣組成的大聯合內閣能不能順利運作,德國人當然擔心,尤其擔心社民黨的下滑後黨員反彈,以致於黨內投票時否決黨中央加入大聯合政府的決定。 

德國兩大對手黨組同床異夢的大聯合內閣,從2005年來已經是第三次了。這樣,從2005年到未來2021年的16年間,政府以大聯合內閣形式組成將會占12年之久,大聯合居然已經成了德國政府的常態,這是二次戰後德國憲政運作上的大變局。 

德國1949年重建到2005年的44年間,大聯合內閣只出現過一次—1966年到1969年。1966年大聯合內閣的組成不是大選的結果,而是因為基民黨與自民黨小聯合內閣拆夥的關係。直到2005年由選舉結果造成的大聯合政府才第一次出現,不料演變如今,大聯合政府居然成了欲罷不能的趨勢了。 

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從2005年以後,大聯合內閣頻頻出現關鍵在於德國的政黨愈來愈走向破碎化: 

一、1957年保守聯盟曾經一黨得票率過半,但當時實際上是多黨並立時代。 

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二、1961年到1980代中期是保守聯盟、社民黨兩大,自由黨一小,其他政黨在國會席位掛零的三黨時代,其中兩大黨合計得票率都在80%以上。 

三、1980年代,綠黨崛起,進入兩大兩小時代,1980年代末兩大黨得票率降到70%~80%之間。 

四、1990年代極左政黨民社黨崛起,進入兩大三小時代,到了2005年兩大黨合計跌到70%以下。 

五、2017年極右派另類選擇黨獲得12.6%選票,堂堂成為國會第三大黨,進入兩大四小時代,而兩大黨進一步落到只剩下53.4%。(註1) 

從1961年到1983年德國在國會擁有議席的政黨只有3個,到了現在破碎化成了6個。

作者製圖
大聯合內閣組成,很合乎近幾年在台灣學界開始時髦、很令總統欣賞的協商民主(註2),但是德國由於政黨破碎化,以致於2005年不得不組成大聯合內閣時,兩大黨固然為艱難的組閣談判協商痛苦不堪,組成了內閣又為各自的政治理念不能貫徹和兩黨同床異夢而沮喪;社會各界也非常擔心,既擔心政府內部互相掣肘,影響效率,又擔心在野黨過度弱小不能發揮監督能力,還害怕民怨累積,極端勢力因此崛起。到了2017年選舉極右的另類選擇黨和極左的左翼黨凌駕在綠黨和自由黨之前而成為第三大和第四大黨這個事實,簡直是硬繃繃的非證明2005年的預言成真不可似的。 

作者製圖

德國會一步步走到現在這個局面,一方面是因為國內外政治經濟發展造成政黨價值認同的分化,另一方面,無疑的和德國選舉制度息息相關。 

今天德國政黨體系走向破碎化,完全是出乎在1950年代末發明,1961年開始實施的,有名的兩票聯立選舉制度時的德國國會的意料之外,因為這個制度的建立,最重要的目的就是要防止政黨體系的破碎化。 

二次大戰後,德國人回顧二次大戰前的政局,深刻覺悟到威瑪政府時代,由於國會選舉採用純粹比例代表制固然使國會的代表性非常完整,但是造成政黨林立政客得以縱橫捭闔,政府脆弱,使激烈主義政黨可以大展身手,希特勒就是在這樣政局動盪中崛起的,付出的代價實在太大了,所以二次大戰結束後,社會主流強烈主張選舉要換軌道到單一選區相對多數制,以達到選舉集中民意和強化國會來自人民直接授權的代表性,但是社民黨和自由黨唯恐單一選區相對多數制自己會吃虧,便堅決反對,最後妥協出「政黨補充名單相對多數制」,成為兼有區域代表和政黨比例代表的混合制,分配政黨代表時再加上採取5%高門檻的限制。 

這制度經過幾次選舉制度的調整後,終於確定成為一直使用到現在的聯立式單一選區兩票制,單一選區和政黨名單議員席位各半,但是以政黨票計算總席次。 

經過幾次選舉制度修正後選票逐漸集中,小黨當選席位迅速減少,到了1961年,這制度正式結束了政黨體系的分散現象,選下來,只有保守聯盟、社民黨和自民黨擁有國會席位,其他小黨掛零。這變化德國主流社會非常高興,稱讚是「德國選舉奇跡」。從此德國進入穩定的兩大一小的三黨時代。 

然而,到了1990年代,選舉制度沒變,但是進入國會的政黨卻增加到了5個,政黨體系走向零碎化,大黨得票率降低,使得2005年勝選的保守聯盟加上傳統上結盟的自民黨,國會席次已經不能過半,只好組成大聯合內閣。德國人在憂心之餘,終於承認所謂「德國選舉奇跡」可能會成為明日黃花,開始討論修改選舉制度的問題。建議的修改方案中最受重視的是兩票制依舊,但是兩票並立制,不再採用聯立制,同時區域議席增加到四分之三,而政黨比例降低到四分之一。德國學者說這叫做「溫和多數決制」。 

這就更有趣,所謂的「溫和多數決制」豈不就是向台灣或日本看齊的並立單一選區兩票制制度了嗎?而且,他們的政黨比例席位居然比台灣還低得多,只有四分之一,台灣是占了31.8%。(註3) 

有趣的還不只是這樣。目前總統在眾多的修憲主張中,不管是選擇總統制或內閣制,她都含混其詞,只有一樣是清楚的,那就是國會選舉制度要改成德國的聯立制,而且還要進一步把德國獲得席位的5%高門檻廢除。總統的主張,民進黨立委中除了幾個外都強烈反對,但是總統非常堅持己見。 

總統過去強調協商民主的好處,也因此在年改議題上排除眾議,硬生生地在協商民主的理念下成立了年改會,也因為主張協商民主所以希望國會選舉改為更接近純粹比例代表制的德國聯立制,如今既因為年改會失敗,受傷嚴重,又看到德國今天的困局後,不知道總統的看法有沒有改變。 

也許總統以為,只要在憲政上維持傾向總統制的運作,那麼,就不會遇到梅克爾一樣的組閣難題,那麼縱然採取德國式選舉使國會政黨零碎化也沒關係。但是坦白講,總統如果這樣想,那是大有問題。因為: 

1,德國採取高門檻的聯立制政黨就這樣破碎了,如果台灣採用聯立制,還把門檻降低,那政黨零碎化的情形將更嚴重。台灣依現制,依靠單一選區的集中化效應,所以在政黨得票率雖然只有44.06%,區域得票率也只有45.08%,而原住民更只在6席中拿到1席,但是在總體113席中竟可以得到占60.1%席位的68席,在這同時,國會有4個黨有席位,外加無盟和無黨一席;假使採取高門檻的聯立制,估計民進黨席位將大幅降低,但是還是會有59席,占52.3%剛剛過半,至於有席位的國會政黨數將和現制一樣;如果進一步依總統的期待,門檻也拿掉後,那麼估計民進黨會剩下50席,差過半還有相當距離,至於國會有席位的政黨將有13個,政黨零碎化的程度將比現在德國的現狀還嚴重,比威瑪時代都有過之而無不及。 

2,2016年民進黨得票率以44.6%壓倒國民黨的26.9%,都要加上高門檻,才在聯立制計算時可以在本文前一段說的有過半的59席。2016年民進黨這樣的領先,應該是歷史記錄了,很難想像未來民進黨還會有同樣懸殊的勝率,那麼,台灣要採取沒有門檻的聯立制,民進黨不過半是必然的了。 

3,台灣政黨民粹性格強烈,小黨更是如此,(事實上,這是普遍現象,德國又何嘗不是小黨很民粹?)政黨一旦零碎化,又在總統制運作下,不進入聯合內閣中,那麼民進黨之外的大大小小政黨都會成為民粹化的在野黨。這種民粹化的朝小野大局面肯定是個大災難。 

德國在經過這次艱辛的組閣後,有關選舉制度的爭議難免進一步升高,至於台灣,一心一意想要跟著先前的德國採取聯立制而且還要取消政黨門檻的人,恐怕真的得好好重新評估自己的主張了。德國組閣如此地有驚有險,台灣嗆聲無門檻聯立制怎好無憂無慮。

 

註:

1.如今民意滿意度上升到16%,在民意上居然成了第二大黨。 
2.年改會就是依協商民主的理念組成的。 
3.不算原住民選區的話。—而原住民選舉採取複數選舉區制,這制度正是叫「半比例代表制」。

原刊於美麗島電子報

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