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香港規劃的空氣質素評估漏洞

2017/3/20 — 10:39

從青山俯瞰屯門新市鎮;背景圖片來源:維基百科

從青山俯瞰屯門新市鎮;背景圖片來源:維基百科

早前立法會工務小組審議大埔第九區的公屋項目,但空氣評估報告居然在一個星期之前才送到立法會議員的手上,更被議員踢爆原來報告是運用舊的香港空氣質素指標作評估,假如以現時的空氣質素指標來檢視,大埔第九區的空氣質素將會在工程完成後嚴重超標,當中二氧化硫預計最高一小時的平均水平高達 667 微克/立方米,反映鄰近醫院使用高含硫燃料對附近民居的影響。

事件反映的是,空氣質素評估在規劃所佔的位置,往往只處於相當支節微末的地位,以至於如此重要的資訊,居然要待撥款會議審議前的一個星期才發放給公眾。

其實,香港空氣質素指標 (Air Quality Objectives, AQOs) 作為各項規劃工程的主要空氣質素的把關指標,一直都被批評十分寬鬆,大埔第九區空氣評估報告所使用的 AQO ,居然是自 1987 年沿用 26 年的指標!雖然 2013 年 7 月後,隨著《2013 年空氣污染管制(修訂)條例》的實施,空氣質素指標將會至少每隔五年檢討一次,但現時的空氣質素指標,仍然距離世衛水平甚遠,好幾種的污染物,包括 PM2.5 、 PM10 及二氧化硫,比世衛的水平仍然高出三至五倍不等。

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每隔五年檢討一次,驟眼看來是一個合理的檢討框架,但具體落實到規劃的層面,往往會出現嚴重的滯後問題。

這反映在《香港 2030+》基線評估之中─究竟整份文件裡面的各個規劃與工程部分,是會使用 2014 年的空氣質素指標,還是會使用 2019 年更嚴格的空氣質素指標?很明顯地,套用兩個不同標準的空氣質素指標,對於評估《香港 2030+》兩個主要的策略增長區─新界北及東大嶼都會─是否會導致香港空氣污染質素惡化,有著決定性的影響。

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在規劃署的《環境保護及自然保育的可持續發展》文件,提到香港幾個地區,包括青衣南、葵涌貨櫃碼頭、西九龍及香港西區,於 2020 年的路邊空氣污染水平,將會超過現時的空氣質素指標。假如 2019 年真的通過了一個更嚴格的空氣質素指標,那麼香港是不是會有更多的地區會超標呢?如果是的話,又會是那些地區呢?

令人感到疑惑的是,根據現時的資料,是不可能推論出什麼結論,因為政府並無提供:一)沒有兩個策略增長區、二)只發展其中一個策略增長區、及三)完全不發展任何策略增長區的空氣污染物排放量評估及比較。政府的邏輯是,大眾必須要憑已有的資料,便要決定是否同意發展新界北或者是東大嶼都會,有了結論之後,政府才會為相應的發展進行詳細的交通流量及空氣質素的評估。

舉一個更加具體的例子,現時規劃東大嶼都會的相關交通道路連接,根據《香港 2030+》提供的概念圖,與 1997 年規劃署《新界西南發展策略檢討》提出的十號幹線─堅尼地城至大嶼山段,實在非常相似。如公民黨的冼豪輝早前撰文所質疑,究竟政府是否把東大嶼都會的相關道路連接項目斬件上馬,逐段路向立法會申請撥款?如此心急推行,是不是早已經就有關項目進行過交通評估,會為地區帶來極高的車流量以至是路邊空氣污染,因而希望能夠以較寬鬆的空氣質素指標進行環評,而不是 2019 年經修訂後預期較嚴謹的指標?

新界西南發展策略檢討 資料來源:規劃署

新界西南發展策略檢討 資料來源:規劃署

筆者早前於本欄的《新市鎮的孤島效應》,已經論證《香港 2030+》的離散規劃,會導致就業與居所分佈的進一步失衡,而離散市鎮發展帶來的高交通流量及高污染,很明顯地並未反映在現時的規劃藍圖之中。 1995 年規劃環境地政局的《全港發展策略檢討》,便有為各種的方案進行策略性環評,當中有關空氣質素的部分,不單有列出 2001 、 2006 及 2011 年不同發展方案下,各種空氣污染物預測的濃度,更細緻地列出全港十個空氣質素管制區 (air control zone) ,按工業與交通分類排放空氣污染物的濃度比重。

當年的大嶼山尚未發展成東涌新市鎮,根據當年的評估,大嶼山由交通活動產生的二氧化氮水平,會由 2001 年的 8.6 微克/立方米,飆升至 2011 年的 25.4 微克/立方米。發展東大嶼都會以至興建十一號幹線,必然會大幅增加大嶼山東部及北部的車流量,當中因車輛活動而產生的二氧化氮,是否會令本已經預期空氣質素超標的青衣南、西九龍及香港西區,空氣污染變得更加嚴重?這與《香港清新空氣藍圖》要利用減少車輛的城市規劃方案,在新發展區減少路邊空氣污染的政策目標是背道而馳的。

筆者敦促政府在製訂《香港 2030+》的可持續發展方案時,參考溫哥華市的「交通 2040 (Transportation 2040) 」方案,不應該把空氣質素視為環境限制 (environmental constraint) ,而應該提出具體的政策指標,以擁有多樣性的零排放公共交通,成為真正的生態城市為目標。溫哥華市不但提出城市每年汽車駕駛的總哩數上限,在 5 年內減低 20% 的總出行哩數,亦對空氣質素採取超標零容忍的態度,以最嚴格的世衛標準作為城市規劃的空氣標準。在推動綠色運輸方面,溫哥華市訂立了步行及單車出行的具體指標,期望於 2040 年單車出行比率佔所有交通工具的 12% 。作為香港往後30年的規劃藍圖,《香港 2030+》必須推動交通工具的徹底去碳化及全面零排放,拋棄興建新發展區以帶動基建發展的規劃,只有集約城市的發展方式,才能做到真正的市鎮自給自足。

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