立場新聞 Stand News

一地兩檢:一個替代方案

2017/8/18 — 10:34

隨著一地兩檢的爭議漸趨熾熱,部分討論亦顯得情緒化。有些回應指反對人士妖言惑眾,甚至對他們作人身攻擊;另一些則將反對政府的建議等同反高鐵,於是出現所謂不如炸掉高鐵或將西九站改為商場這些意氣說話,兩者均無助於客觀的討論。大部分對政府一地兩檢方案有保留的人士並非否定高鐵,而是希望尋求一個更能平衡一國兩制和一地兩檢的方案。可惜,近日政府的態度似乎是不願聆聽任何其他方案,未作細心考慮便匆匆否定其他方案。當然,不同的方案會有不同的問題,這些問題是否可以解決?相比於政府的方案那一個方案會出現較少問題?希望政府能以開放的態度聆聽反對的意見。

何謂一地兩檢?

所謂一地兩檢,其實有不同的意思。簡單而言,它是説在同一個地方同時進行該地方的離境和另一個地方的入境手續。歐洲之星和美加之間的安排屬於這一類的一地兩檢。現時政府的方案不單是在同一個法域處理該地的離境和內地的入境,亦同時在該法域處理內地的離境和香港的入境問題,這是另一種一地兩檢。據我有限的認知,除深圳灣外,目前世上並無類似政府所建議這種一地兩檢的模式。

廣告

歐洲之星:两地一地兩檢

最近我從倫敦乘坐歐洲之星列車前往巴黎。我在倫敦上車,首先通過英國離境檢查,隨即通過法國邊檢,上車便直抵巴黎,抵步後無需再作任何檢查。回程時在巴黎同樣先通過法國邊檢,然後再通過英國檢查,回到倫敦便無需再檢查證件。換言之,我前往巴黎時在倫敦進行一地兩檢,回程時則在巴黎進行一地兩檢。

廣告

歐洲之星亦同時接駁歐洲的火車鐵路網。我亦曾從倫敦乘坐歐洲之星前往比利時的Bruges。我在倫敦進行一地兩檢後,列車直達布魯塞爾,我在那𥚃轉往另一月台乘坐歐洲其他列車往Bruges,無須再作任何檢查。回程時我由Bruges乘火車往布魯塞爾,在布魯塞爾車站歐洲之星列車的專用入口進行一地兩檢,然後便直接返抵倫敦,無須再作檢查。

歐洲之星的概念是在沿綫幾個大站進行一地兩檢,並以這幾個大站作中轉站接駁整個歐洲鐵路網,接駁時乘客只須轉往另一月台。曽經乘搭歐洲之星的旅客均普遍認為歐洲之星相當方便,這模式的一地兩檢同樣發揮巨大經濟效益。

美加預檢

美國和加拿大及愛爾蘭亦有類似安排。從加拿大乘坐飛機前往美國,旅客在加拿大機場辦妥離境手續後,隨即辦理美國的入境手續。加拿大通過法例,讓美國的官員在加拿大的機場辦理美國的入境手續,這稱為預先清關 (pre-clearance)。法例清楚列明,美國的官員只能執行與入境及清關有關的權力,這包括搜查行李,搜身及短暫覊留作盤問的權力,但不包括拘捕的權力,若是進行脫除衣服的搜查 (strip search),則須尋求加拿大的執法人員協助,並由加拿大的執法人員執行。此外,美國官員行使入境與清關權力時,須受《加拿大人權憲章》的約制。旅客在辦理完入境手續後仍然身在加拿大,受加拿大法律所管制。若他改變主意,他仍隨時可以離開辦理美國入境的專屬地區。美加的安排,是讓對方官員在己方領域內預先辦理入境手續,因而稱為預檢。

不論是歐洲之星或美加之間的安排,它們均有兩個特點:(一) 這安排只為外國入境提供方便,即使加拿大機場劃開専屬地區讓美國官員進行入境及清關事宜,也不會令那𥚃變為美國的口岸。故此,加拿大的法例清楚列明,旅客辦妥預檢手續後若改變主意,隨時可返回加拿大機場其他地方,毋須美國官員的批淮。 美國官員在加拿大機場處理美國的入境事宜,或法國的官員在倫敦處理法國入境的安排,這些官員均是身在加拿大或倫敦,受當地法律的約束。機場或車站仍然屬加拿大或英國的管轄區,若在機場或車站有任何不法行為,均由當地警方處理,美國或法國的官員無權執行入境及清關以外的權力,有需要時他們也只能要求當地警方協助。換言之,在讓美國或法國官員在加拿大或英國處理美國或法國的入境事宜時,並沒有削弱加拿大或英國的管轄權。

(二) 這種安排並不適用於在本地處理外國的出境事宜, 因為這會無可避免地將外國的領域擴展至本地。假如將政府於西九站的模式套用到倫敦歐洲之星時,那不僅是前往巴黎時在倫敦做一地兩檢,還有在巴黎回程時,到倫敦站時才處理法國的離境和英國的入境事宜。假如一名旅客從巴黎上車,他甚麼時候才離開法國呢?答案必然是在抵達倫敦車站通過法國的檢查後才算離開法國。換言之,這種安排會令法國的口岸伸延至倫敦,這是為何當今其他實行一地兩檢的地區均不會在本地作外地出境的安排。

政府方案與基本法

政府方案的弊端是它無法符合《基本法》。《基本法》規定,除依據附件三的規定外,內地法律不適用於香港。香港特區的範圍由國務院於97年7月1日作出詳細規定,訂定了香港的領域 (第221號決議)。 

假如今天我處身於西九站內,我是身在香港,受香港法律的管制。若我遭不合理禁制,我可以向香港的法院申請人身保護令。可是,按政府的建議,西九站部分地區將成為內地口岸,在那裏香港的法律並不適用,香港警察不能在那裡執法,香港的法院在那裡亦沒有管轄權;相反,那裏受中國法律(包括刑法)的管制,並由國內的公安執法。《基本法》清楚說明,除國防外交以外,中國法律並不適用於香港。在這樣清楚的條文下,政府的建議怎可能符合基本法?

從另一個角度看,若我從廣州乘高鐵來港,我甚麼時候才離開內地?按政府的方案,必然是到達西九站通過內地出境檢查後才離開內地。同樣地,若我欲乘高鐵往廣州,當我在西九站通過香港和內地檢查後我忽然改變行程欲先返回香港,我是否須要辦理內地離境手續才能返回香港?按政府的建議我是須要辦理出境手續,因為我已身在內地口岸。換言之,政府的方案涉及縮窄香港的範圍,將內地的邊界推至西九站,這如何符合國務院對香港範圍的界定?

政府說,內地政府將根據《基本法》第20條授權香港特區在特區內設立內地口岸區,並授權香港在那內地口岸區保留一些法律權力,由於那裏已不再是香港而是內地口岸,所以不存在違反《基本法》的問題,而且香港政府在內地口岸仍可執行一小部份香港法律,所以這是中央政府賦予香港更多的權力。這好比說,我原來有$10,你授權我交$2.5給你,然後你給我$0.5,郤說這$0.5令我更加富有,這種自圓其說的論據是難以令人信服!

特區政府一邊說香港法律可以將一些地方假定為內地管轄區,所以那裏仍然是香港的一部份;另一方面又說,內地口岸不是香港的一部份,所以沒有違反基本法。這論點既自相矛盾又不恰當,法律上的假定一般只應用於事實或証據方面,這和將部份香港領域交由內地以內地法律管轄是完全另一回事。

有些人士搬出一大堆中國憲法的條文,令人摸不着頭腦。不如誠實點說內地有權收回香港,甚至可將《基本法》置之不理, 但相信這也非中央政府所願見。也有人指出我們已投資了七百多億,高鐡會帶來的龐大經濟效益, 但這並不表示 我們得接受一些違反《基本法》的安排,也不等於說政府的方案符合《基本法》和一國兩制!

香港賴以成功的地方是它的法治根基,如果連《基本法》的保障也可以這樣繞過,只要有足夠的經濟利益便可以置法理於不顧,那法律還可以提供什麼保障?香港還有什麼法治可言?

這並不表示我們要放棄高鐵,政府的方案是否唯一可行的方案?是否沒有其他不用違反《基本法》但仍能發揮高鐵效益的方案?

其他方案

上述歐洲之星和美加預檢的經驗告訴我們,一地兩檢並不等如重劃口岸。西九面對的難題是將南來北往的出入境檢查均集中在西九車站。我提出的方案是將北往和南來的檢查分開處理,亦即將入境內地和從內地出境分開處理。

北往較容易解決,離境旅客在西九站先通過香港離境檢查,然後再通過內地邊防檢查,內地人員的工作只局限於批准旅客入境和清關完稅, 不准入境的旅客便由香港執法人員跟進處理。在西九站內的旅客仍受香港法律管轄,西九站只提供方便讓內地人員處理入境、清關及檢疫問題,不能行使任何其他權力。西九站仍然是香港的管轄區,經過內地檢查後,旅客仍然身在香港,候車的地方仍受香港法律管轄,不存在內地口岸區。旅客若在這時改變行程,亦可返回香港(情況就如在機場禁區內),無需辦理內地出境手續。候車地區的商舗仍然受香港的法律管制。

南來的問題則較複雜,旅客從內地上高鐵,既可在內地中途落車,又可前往香港,那問題便是他何時才離開內地進入香港?由於他並沒有辦理離境手續,因此他只能來到西九才出境。換言之,西九便成為內地的邊防。在西九的內地人員,無可避免地要執行全中國適用的法律,以決定該旅客是否可以離開國內,這就涉及一國兩制的憲法困難。

(一)在福田站作南來的一地兩檢

最理想的解決方案是在深圳福田站設立南來的一地兩檢,福田站是離開內地法域進入特區前的最後一站,由於福田仍是內地法域,內地的執法人員可以全面執行內地法律,不會涉及扺觸基本法,香港執法人員在福田站進行邊檢,這模式和深圳灣口岸的模式完全相同。旅客要在這𥚃下車接受檢查,但檢查後他們來港便無須再受檢查,所花的時間和在西九站作兩檢的差別不大,但郤保留了特區的完整性和完全符合基本法的規定。

這方案的主要困難是福田站的建設經已完成,沒有足夠設施容納一地兩檢的設立,但這只是短期的困難。長遠而言,大部分的旅容均是以廣州為終點站,高鐵對福田的經濟利益有限,即使日後高鐵接通全國鐵路網,大部分高鐵的乘客只會視福田為一個途經的車站。但若福田站成為高鐵南來一地兩檢的大站,旅客要在福田下車,這反可對福田帶來可觀的經濟效益。

若果接受這方案,下述在福田站作車上檢便可作為臨時方案,待福田的設施完成後改為在福田站作一地兩檢。若不接受這方案,下述在福田站作車上檢則可作為一個替代方案。

(二)在福田站停站作車上檢

另一個解決方案是在深圳福田站進行車上南來的一地兩檢。當高鐵抵達福田站時,內地及香港邊防人員可以在高鐵車廂內進行離境及入境檢查,旅客無需離開車廂,只要有足夠的出入境人員,在車上檢查只需約20分鐘,即高鐵需在福田站停留約20分鐘。由於邊防檢查在深圳福田進行,這便不涉及一國兩制或在香港執行內地法律的問題,而這正是目前深圳灣口岸的模式 。

近日政府回應說,每班列車有近570名乘客,檢查不能在20分鐘內完成,這只是人力資源的問題, 増加人手進行車上檢便可解決。目前旅客可駕車從深圳灣口岸來港,經過兩地邊檢時,乘客不用下車,而所需的檢查也不外是幾分鐘而已。政府又說,停車會影響其他高鐡的班次,這只是誇大安排班次的困難。必要時列車可安排駛入一些月台旁的後備車軌,只要預先編排,這困難也不難解決。至於行李方面,為保障旅客安全及避免西九站成為理想的恐襲目標,行李需在上車時已進行安全檢查,在福田車上檢查便可集中處理証件及出入境事宜。

剩下的便只是清關問題。由於行李在上車時已進行安檢,在福田車上已處理了入境事宜,旅客扺西九站後只須處理清關問題。抵步後旅客仍須經過內地的海關檢查,安排猶如在機場,旅客可選擇緑色通道或紅色通道,內地人員要處理的只是那些東西須要完稅和那些東西不能出口。由於大部分旅客均會循綠色通道離開,故這安排對大部分旅客均沒太大影響。這安排或許可稱為 post-clearance。

至於有少部分企圖帶違禁品離開內地的人士,當他們通過海關通道時,在西九的內地海關人員,在需要時可進行搜查行李、搜身及短暫覊留相關旅客進行查詢,但若要進一步進行盤問,作侵犯性的搜身或拘捕時,則需尋求香港執法人員的協助,並由香港執法人員執行。由於涉及從內地偷運違禁物品進入香港,香港可修訂《進出口(一般)規例》,將一些受內地禁運出口的物品適當地列為禁止進口的物品,並根據《進出口條例》第6C條對相關人士提出檢控。換言之,若內地人員在行使清關權力時會涉及人身自由時如拘捕或檢控時,得由香港執法人員按香港法律執行,香港需要修訂本地法例以作適當配合,而行使這部分的權力須符合《基本法》對人權自由的保障。

或許,有論者會認為這安排太過複雜,政府可能擔心這會引來大量訴訟,亦曾提出可能有大量提出政治庇護的難民在西九站要求司法覆核。首先,這安排只會影響極小部分的旅客,九成以上的旅客均只是如常走過海關通道;第二,沒有証件或政治敏感的人士,在福田車上檢測時已不獲前來香港,這會大大減低政府的憂累,也是為何在內地進行出境檢查的重要性。第三,大部分受內地管制出口的物品均受香港進出口條例的管制,作出相關修訂後,從內地輸入受內地管制物品會違反香港法例,由香港執法,這可避免不法之徒免受法律規管的憂慮。誠然,這可能會増加香港的負擔,但卻體現人在香港便受香港法例約束的原則,符合一國兩制的安排。

這安排嘗試平𧗾內地海關的關注和香港人在香港受本地法律的保障,亦同時突顯了一個法域的執法人員在另一個法域執法的敏感性,在美加的預檢安排上,美國官員在加拿大行使清關的權力也是受《加拿大人權憲章》的約制,這種安排是為方便所須付出的代價,也是保障法治的重要環節。筆者接受這並非最理想的安排,政府擔心有大量人士會在西九申請司法覆核,但若這樣的情況真的出現,並在西九站內地口岸區發生騷亂和引發內地官員作出大規模武力鎮壓,或內地官員在西九內地口岸區盤問旅客時出現施加酷刑或不人道待遇,根據政府的方案,那裡是內地口岸,不由特區過問,但事情發生在西九站內,面對本地和國際社會的關注,特區政府真的可以置身事外嗎?對香港作為國際金融中心和法治文明的形象又會有何影響?

簡言之,這方案是前往內地的旅客在西九站內進行一地兩檢,從內地來香港的旅客則抵深圳福田時在車上進行一地兩檢,然後在西九站處理清關問題。例如旅客在廣州南站上車,行李要在廣州上車前進行安檢,上車後當列車抵達福田時,列車會在福田站停留約二十分鐘,內地及香港的入境人員會上車進行檢查證件及辦理出入境事宜。列車隨後前往西九站,旅客可選擇綠色或紅色通道,經過中港兩地的海關通道進入香港,按目前在機場、羅湖和落馬州的經驗,絕大部分旅客均只是通過海關通道進入香港,無需停留。根據這方案,無需將西九站劃為內地口岸,內地官員在處理凊關時,仍須遵守香港的法律。這折衷方法可解決政府方案須要放棄部分管治權和內地法律在香港全面適用和執行的困難,代價是高鐵需在深圳福田站稍作停留及透過《基本法》第18條及本地立法容許內地清關的法律在西九執行。

(三)長遠的考慮

香港的高鐡目前只去到廣州南站,從那𥚃接駁上全國的高鐵網絡。政府對如何接駁及日後的發展交代甚少。我不排除日後可能有火車從西九直接前往北京或上海,但全國鐵路繁忙,根本沒可能所有列車均會來到香港,更大可能是以廣州為中轉站,而高鐵的最大效益是讓乘客前往廣州,從那𥚃轉月台接駁上全國四通八達的鐵路網,而大部分南來的旅客,均會以廣州為中轉站。如果這是高鐵的主要作用,那歐洲之星在沿線·各站進行一地兩檢的模式是值得認真考慮。

高鐵從西九至廣州南站只有福田站、深圳北站及虎門站,長遠而言,其實應考慮在這四個站(尤其是在廣州站)同時設立南來一地兩檢,而非將大量旅客擠擁在西九站才進行離境清關 。若八成以上的旅客是以廣州為終㸃站或中轉站,政府的著眼點應該是在廣州設立南來的一地兩檢,而在沿線各站增設一地兩檢方便在當地上車南來的旅客,則會增加這些地方的吸引力,對當地經濟亦會帶來好處。換言之,北上的旅客在西九站進行一地兩檢,便可通往全國各地。南來的旅客則在廣州或沿線各站進行一地兩檢,抵達香港便不用再檢查,這相信會覆蓋近八成的旅客。而由北京或上海直接來香港的直通高鐵,旅客則在福田站作一地兩檢。

結語

高鐵無疑會給香港帶來不少經濟利益,但法治卻是香港賴以成功的基石。國際社會和投資者對香港有信心,皆因他們對香港的法制有信心,一國兩制建基於《基本法》之上,若只為短線的經濟利益而以毫無説服力的方案來繞過基本法,法律再沒有客觀的標準,而是隨政治或經濟利益而改變,那最終損失的還是香港。失去了法治,一國兩制還剩下多少?在任何一個地方,在一個法域內容許另一個法域的執法人員執行其法域的法律,均是極度敏感和具爭議的問題。本文提出的方案絕非完美,但它們嘗試在維持高鐵的經濟效益時,同時保障一國兩制的完整性和法治的根基。拋磚引玉,相信其他有識之士可以優化或提出更佳的方案,以建設性和互相尊重的態度討論這既具爭議又複雜的問題,更希望政府能虛心和認真地聆聽和考慮不同的意見。

全文完

 

 

發表意見