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以修法取代釋法,是好事嗎?

2016/11/20 — 12:18

資料圖片:《基本法》

資料圖片:《基本法》

有些人可能認為,泛民和部份法律界人士反對釋法,跟他們的一貫立場有關。然而,我們也不得不承認,他們在釋法問題上的一些看法,跟香港的普通法系傳統有關。普通法系習慣將釋法權盡歸司法機關,立法機關只有制定、修訂憲法和法律的權力。中國由於政體上奉行議行合一,全國人大如同前蘇聯的最高蘇維埃。由於它是民選的國家最高權力機關,自然擁有國家元首、政府官員、法官的任免權,也有制憲權、立法權、修憲權、修法權、釋憲權和釋法權。

因此,部份泛民和法律界人士反對釋法的同時,主張全國人大應仿效普通法傳統:條文若有不清晰,或者未能準確反映立法原意,應根據《基本法》第159條,啟動修法程序,釋法則盡量留給香港本地法院負責。當然,中國並不奉行普通法,全國人大常委在憲制上一直有釋法權,相方在釋法和修法的理解上,亦有一定程度的不同,北京不接受泛民的建議,亦是意料中事。

其實,北京不肯以修法取代釋法,從政治現實的角度上來說,並非不是壞事。至少,這意味着他們仍覺得,《基本法》作為香港的憲制性文件,不應隨便改動或增減。有些人或許覺得,人大釋法如同「僭建」。可是,即使假定此說成立,他們「僭建」的出來意思,總不能跟《基本法》原有條文完全相反。

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事實上,北京若真是要修改《基本法》,其實並不比釋法困難。根據《基本法》第 159 條規定,若要從香港一方提議修法,程序相當繁複,須經特首同意、立法會和港區人大2/3的贊成票,提出前徵詢一下基本法委員會意見,再交付全國人大表決。北京要修法則簡單得多,只需由國務院或全國人大常委提出,提出前徵詢一下基本法委員會意見,便可交付全國人大表決。以全國人大過往的投票紀錄來看,北京若要修法,幾乎不可能被否決。

因此,北京若聽從泛民中人的建議,突然棄守修法的大門,對香港可能更為不利。那個時候,北京可能想怎改便怎改,今天新增一條條文,明天把條文寫成相反的意思,後天則刪減條文。即使北京要把《基本法》第5條的「五十年不變」刪掉,香港這一方,基本上是完全無機制阻止。

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說到這裡,或許有人會說:「《基本法》第 159 條列明,任何修改均不得同中華人民共和國對香港既定的基本方針政策相抵觸嘛?條文中所說的既定的基本方針政策,不是指《中英聯合聲明》第3項所述的 12 個基本方針政策嗎?」這個說法在香港頗流行,港大法學院首席講師張達明,便提過類似的觀點。問題回來了,《基本法》其實從沒清楚解釋,所謂「對香港既定的基本方針政策」的具體內容是什麼,該條條文亦壓根兒沒提過《中英聯合聲明》。張達明的說法,只能說是一廂情願。

當然,《中英聯合聲明》作為一份外交聲明,北京若做出違背《中英聯合聲明》的行為,可能會引來英方的譴責,甚至是西方國家經濟制裁的外交風險。然而,所謂的外交風險,很大程度由中國本身綜合國力,以及西方各國自身的國家利益決定。換句話說,若英國和其他西方國家,不想因香港問題上得罪中國,又或不能從中取利,他們便什麼很可能都不會做。

況且,在不抵觸《中英聯合聲明》所述的 12 個基本方針政策下,《基本法》能夠改動的地方仍有很多。如《中英聯合聲明》只列明「香港特區政府和立法機關由當地人組成」、「行政長官在當地通過選舉或協商產生」。換句話說,即使人大刪除了原有《基本法》第45條和第68條中,立法會和特首的雙普選目標,也絕不抵觸《中英聯合聲明》。事實上,澳門的《基本法》,便沒有立法會和特首的雙普選目標。

2011 年,港澳辦主任王光亞在修改《基本法》的問題上,曾經說:「修改基本法如同『潘朵拉的盒子』,打開後將會陸續有來。《基本法》內有百多條條文,如每條都要改,基本法將形同虛設」。從香港整體和長遠利益而言,王光亞實在所言非虛。

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