立場新聞 Stand News

政府大型工程的超支問題

2017/8/2 — 17:33

作者提供圖表

作者提供圖表

政府文件顯示:“2016-17 年度香港整體的工程開支約為 2,400 億元。根據最新預測,香港在未來 10 年的整體工程開支將達 2,500 億至 3,150 億元。”(連結

近年政府工程超支廣受社會質疑,發展局連番受到議員追問。發展局的回覆以乎其主因不在拉布。一般而言,建造材料的成本約佔總工程費用的50%,當中砂的問題十分嚴重,其升幅為4.4,遠超出其他原材料(註一)。問題從2011年如脫韁之馬,可能與興建三跑有關。香港的砂供應受到廣東操縱,它是今屆政府必須處理的事情。不過,它不是本文的中心,按下不表。

工程超支

廣告

政府面對議員在相關問題的不斷追問(註二),其答覆是:

“回顧過去十年,財務委員會(財委會)共批出約650個甲級工程項目,撥款總額為7,700億元;當中約有70個項目主要因不可預見之因素而需要向財委會申請追加撥款,所涉款額約為600億元。即約有十分之一項目需要增加預算,而相關的金額佔撥款總額約8%。”

廣告

單從這裡,便看到那班AO如何做嘢。他們學了曾俊華,不是永遠報大數,就是永遠報細數。因為:

“但以整體基本工程計劃來說,我們不單能夠在原核准預算內完成,而且還有盈餘。例如,在過去十年,共有約850個甲級工程項目完成最後結帳,原核准預算總額約為2,400億元,而結帳總開支約為2,100億元。雖然有個別項目需要向財委會追加撥款,但其他項目的盈餘除足以彌補超支項目的追加撥款外,仍有約300億元餘額,即最終項目的總開支為原核准預算的約百分之八十五。”

這個盈餘額十分大,進一步說明,需要追加撥款的工程一定很有問題。

項目成本管理辦事處

為了回應政府工程報大數,發展局於去年六月成立項目成本管理辦事處,其目的是:制定成本控制,協調各政策局及工務部門(註三)。

政府表示,項目成本管理辦事處十分巴閉,在它以下的項目全部沒有超支。

“在 2016-17 年度,辦事處已經審視了約 60 個總值約 1,700 億的工程項目。在不影響項目功能、品質及施工安全的大前題下,通過檢視項目的設計和要求,我們成功節省了 130 億元的成本,約佔項目總成本的 7%。”(註四)

不管港鐵

這裡要注意,項目辦的殺手鐧之一是:“推動「新工程合約」模式中的「目標價合約」形式進行大型工務工程項目,以提升工程合約的管理效率和成本效益。”這是針對工程的承辦商。它搞不著港鐵  ─  政府工程中最多背黑鍋的地方。因為政府和港鐵如黑白無常,互扯猫尾,高鐵超支,沙中線申索是例子。

港鐵接政府合約有兩種方式,一是以發展上蓋物業補貼(“ 擁有權模式”),一是收一筆“委託”顧問費(“服務經營權模式”)(註5)。而政府在未來,看來只會運用“服務經營權模式”,項目成本管理辦事處是不會處理“服務經營權模式”的工程的。

一地兩檢

今次爭論的一個少為人注意的地方是,港鐵明知高鐵將來會蝕本,不知如何接手。港鐵至今不知如何與政府簽訂高鐵的營運協議 ─  “該項目竣工並移交後,預期政府會邀請港鐵公司根據另一份經營權協議,營運鐵路服務,營運風險由雙方共同承擔。”

 

********** 
附錄
註1(a)(b

建造材料成本

2. 一般而言,建造材料的成本約佔總工程費用的50%,鑑於大部分建造材料均從香港以外地區進口,建造材料價格視乎全球商品市場而定,本地建造業需求對建造材料價格只有輕微影響。 近年來,主要的建造材料成本指數變動相對不大,二零一七年第一季的按季變化介乎大約-0.7%至+6.6%不等。

註2

“ 回顧過去十年,財務委員會(財委會)共批出約650個甲級工程項目,撥款總額為7,700億元;當中約有70個項目主要因不可預見之因素而需要向財委會申請追加撥款,所涉款額約為600億元。即約有十分之一的項目需要增加預算,而相關的金額佔撥款總額約百分之八。另外,雖然個別項目因應某些情況,需要增加撥款,但以整體基本工程計劃來說,我們不單能夠在原核准預算內完成,而且還有盈餘。例如,在過去十年,共有約850個甲級工程項目完成最後結帳,原核准預算總額約為2,400億元,而結帳總開支約為2,100億元。雖然有個別項目需要向財委會追加撥款,但其他項目的盈餘除足以彌補超支項目的追加撥款外,仍有約300億元餘額,即最終項目的總開支為原核准預算的約百分之八十五。”

立法會十三題:基建工程項目的成本預算

*******************

以下為今日(三月一日)在立法會會議上謝偉俊議員的提問和發展局局長馬紹祥的書面答覆:

問題:

近年,大型基建工程項目超支及延誤屢見不鮮。有意見指出,「天價」基建大型工程項目屢涉龐大開支,巧立名目,混水摸魚情況時有所聞。據報,近年八個共涉及逾6,000億元預算開支的大型基建工程項目,估計超支約900億元,超支金額是上個財政年度305億元盈餘的三倍。政府去年六月成立項目成本管理辦事處(控本辦),檢視正在規劃及設計的工務工程項目,透過改善設計減低工程項目成本。控本辦成立迄今已檢視逾60項將提交本會財務委員會審批的工務工程項目,政府自詡省逾百億元的工程項目成本,惟啟德體育園造價不跌反激增近80億元。就此,政府可否告知本會:

(一) 啟德體育園在二○一四年的造價估算為250億元,控本辦經檢視後預料可節省近20億元(即最低造價估算為230億元),但民政事務局近日公布啟德體育園按去年九月價格估算的造價約為238億元,按付款日價格估算則約為319億,即兩者相差81億元而後者亦較最低造價估算高出89億元,有鑑於此,控本辦有否研究該工程項目造價大幅上升的原因;如有,詳情為何;

(二) 上述60項經控本辦檢視的工務工程項目當中,造價修訂前後金額差異最大的五項工程為何;

(三) 有否研究該60項工務工程項目錯估造價原因;如有,結果為何,當中有否牽涉(i)刻意誇大成本預算、(ii)利益輸送或(iii)工作失誤;

(四) 有何措施跟進及監管該60項工務工程施工進展,以免出現超支或延誤情況;

(五) 現時多項已開展大型基建工程項目(例如西九文化區、香港國際機場三跑道系統工程及港珠澳大橋)均大幅出現超支及延誤,有鑑於此,控本辦會否逐一檢視該等工程項目的施工,以防止超支及延誤問題惡化;

(六) 未來兩年控本辦需審視約300個工程項目,有鑑於此,政府(i)有否評估控本辦財政資源及人手是否足以應付,以及(ii)有否考慮向控本辦投放額外資源和人手;如有,詳情為何;及

(七) 會否延長控本辦原訂三年運作期,或將其升格為恆常政府部門,負責審視所有未來將會開展基建工程項目成本預算;如會,詳情為何;如否,原因為何?

答覆:

主席:

香港近年一直面對建造成本高昂的挑戰。發展局於去年六月成立項目成本管理辦事處,通過制定成本控制及成本減省措施,以及協調和督導負責項目的政策局及工務部門的相關工作,以加強管理各項工務工程的建造成本,提升項目的成本效益,確保公帑用得其所。

就議員所指,我們亦留意到有關報道,但該報道當中有誤解之處。事實上,到目前為此,報道所指的八個大型基建項目,只有四個項目(註一)已取得追加撥款,涉及的總金額只有約500億元,而並非報道所指的「超支約900億元」。

事實上,工務工程項目的估算表現一直保持良好。回顧過去十年,財務委員會(財委會)共批出約650個甲級工程項目,撥款總額為7,700億元;當中約有70個項目主要因不可預見之因素而需要向財委會申請追加撥款,所涉款額約為600億元。即約有十分之一項目需要增加預算,而相關的金額佔撥款總額約8%。

不過,我們必須指出工程項目很多時候被誤解為「超支」,是因為以下情況的出現:

(i) 由於工程項目的建造年期一般需時約數年至十年多,當中通脹會引致成本和價格變動。所以,自從一九九五年開始,政府在提交財委會審議的撥款申請文件中,會先按一個固定的價格水平,來訂出項目的預算費,然後加入通脹的因數,將其換算(註二)成「按付款當日價格」(註三)。財委會在審議項目後,會以「按付款當日價格」批出撥款。換算只是反映對通脹的預計因素,並在項目預算中預留相關準備金以應付通脹可能帶來的開支,而並非涉及估算出現偏差或項目出現「超支」。

(ii) 工程立項及制定初步預算後,因應各種不同的需要、設計的深化,或因應諮詢結果而更改項目要求等原因,項目成本的估算亦會相應更新,才向立法會申請撥款。這種情況與項目在立法會批出撥款後,申請追加撥款並不能相提並論。另外,雖然個別項目因應某些情況,需要增加撥款,但以整體基本工程計劃來說,我們不單能夠在原核准預算內完成,而且還有盈餘。例如,在過去十年,共有約850個甲級工程項目完成最後結帳,原核准預算總額約為2,400億元,而結帳總開支約為2,100億元。雖然有個別項目需要向財委會追加撥款,但其他項目的盈餘除足以彌補超支項目的追加撥款外,仍有約300億元餘額,即最終項目的總開支為原核准預算的約85%。

就謝議員問題的七個部分,現回覆如下:

(一) 在啟德體育園的個案中,議員所指的情況,其實是屬於上文第(i)類。正如上文所言,民政事務局只是按一貫做法,把以二○一六年價格計算的238億元項目預算費,換算成「按付款當日價格」,兩者以不同方式分別表達扣除或包含通脹因素的預算費,並不涉及估算出現偏差。這轉換價格水平的做法適用於所有基本工程項目的撥款申請,並不是啟德體育園獨有。啟德體育園的項目的估算更新及換算情況表列如下:

二○一四年估算    二○一六年最新估算

以二○一四年價格水平計    250億元*     以二○一六年價格水平計    238億元#

       按付款當日價格    319億元 *如以二○一六年價格水平計,估算會超過250億元。

#在項目成本管理辦事處檢視後,項目的最新估算已省減至238億元。

(二) 在本立法年度計劃提交立法會審議的項目中,預算金額較大及經項目成本管理辦事處檢視後減省金額較大的項目包括啟德體育園、中九龍幹線、東涌新市鎮擴展、沙嶺墳場工程(註四)及粉嶺芬園已婚初級警務人員宿舍重建計劃。由於負責項目的政策局及工務部門仍在整理項目設計和預算,節省成本的細節留待項目提交至立法會審議時,由相關政策局及工務部門詳細交代。

(三) 在審視項目預算過程中,我們並沒有發現有項目出現錯估預算的情況。項目的預算能夠獲得省減的原因,主要是項目成本管理辦事處與有關項目的政策局和部門協作,在不影響項目功能、品質及施工安全的大前提下,持着「目的為本、實而不華」的原則商討優化項目設計的方法,包括探討不同的設計方案及施工方法,並考慮省減一些非必要的合約及設計要求,以降低建造的成本,令項目的設計及施工更具成本效益。

(四) 每個項目從初步規劃、設計、施工以至竣工都由該項目的政策局及工務部門負責推行、統籌和管理。當項目進入施工期後,工程的日常監管工作、制定開支預算及採購等,會繼續由有關政策局及工務部門進行。他們會盡力確保項目能夠按原定時間表及在核准預算內完成。項目成本管理辦事處並不會取代他們的角色。

項目成本管理辦事處會與有關項目的政策局和部門協作,控制該些項目的整體造價及避免工程延誤。在過程中,我們將會監察個別項目的開支及進度,當發現可能會偏離原來預算開支或預計竣工日期時,又或工程設計需要進行重大改動時,會要求有關項目的負責部門通報,制定及採用切實可行的方案。

(五) 一些非基本工程計劃下的項目,例如由香港機場管理局出資的機場第三跑道的工程,或是因個別情況需要以特別安排的模式進行的項目,例如委託協議模式等,一般都不會被納入項目成本管理辦事處的檢視範圍。另外,西九文化區和港珠澳大橋所出現的情況,由於是在項目成本管理辦事處成立前發生,故辦事處未能處理有關問題。不過,辦事處仍會在這些項目餘下的施工日子,執行上述回覆(四)對個別正在施工項目的監察工作。

(六) 由於社會對公共設施的需求殷切,政府在工務工程的投資在未來數年將繼續維持在高水平,這的確會對項目成本管理辦事處的人手造成一定壓力。不過,基於成本效益的考慮,辦事處會盡量善用現有資源,也會外聘顧問提供支援服務,以妥善地進行控制工務工程成本的工作。我們並會不時檢討工作量和人手情況,如有需要,會考慮申請增加人手,但現時並未有增加人手的計劃。

(七) 現時,項目成本管理辦事處對加強控制工務工程成本方面已取得初步成效。例如辦事處至今已審視約60個總值約1,700億元的項目,減省約130億元的成本。此外,在各持份者的協作及現時經濟狀況的影響下,建築投標價格指數已扭轉過去數年上升的勢頭,而漸趨平穩。辦事處為控制成本所推行的措施,很多都需要延續性,才可有效地推動行業改革,從而對公共財政的可持續性及建造業的長遠發展帶來裨益。另外,我們亦會參考海外國家控制建造成本相關的組職和架構,以檢討有否需要延長辦事處的運作年期或將其定為常設部門。

註一:港珠澳大橋、廣深港高速鐵路(香港段)、蓮塘/香園圍口岸和中環灣仔繞道。

註二:我們會使用從政府經濟顧問預測的公營部門樓宇和建造工程產量平減物價指數的趨勢增減率所得出的價格調整因數,把以固定的價格水平訂出的工程預算現金流量,轉換為按付款當日價格計算的金額。

註三:例如:如果在二○一四年估算出的工程預算費用為100億元,此價格換算至二○一六年的價格水平,則將會是110億元。假設工程由二○一八年展開,以施工期四年為例,按付款當日價格計的預算費則約為145億元,若施工期為六年,按付款當日價格計的預算費則會約為155億元。

註四:沙嶺墳場興建骨灰龕、火葬場及有關設施的土地平整及相關基建工程。

 

2017年3月1日(星期三)

香港時間16時20分

 

立法會二十題:工務工程資料

**************

以下是今日(三月二十九日)立法會會議上郭家麒議員的提問和發展局局長馬紹祥的書面答覆:

問題:

關於工務工程的資料,政府可否告知本會:

(一)15項大型基建項目(即(1)沙田至中環線建造工程、(2)港珠澳大橋及香港段工程、(3)屯門至赤鱲角連接路及屯門西繞道、(4)廣深港高速鐵路香港段、(5)港深西部快速軌道、(6)落馬洲河套地區、(7)西九文化區計劃、(8)啟德發展計劃、(9)蓮塘/香園圍口岸工程計劃、(10)七個鐵路項目:北環線及古洞站、屯門南延線、東九龍線、東涌西延線、洪水橋站、南港島線(西段),以及北港島線、(11)南丫島索罟灣前南丫石礦場地區、(12)中部水域人工島、(13)中環及灣仔繞道和東區走廊連接路、(14)新界東北新發展區及洪水橋新發展區,以及(15)元朗南房屋用地),以及過去五年內開展而總工程費用3,000萬元或以上的工務工程項目的下列資料(若適用)(按本會財務委員會(財委會)批出撥款日期以表列出該等資料):

(i)最初和最新預計造價,以及實際造價;

(ii)批准撥款日期;

(iii)工程的實際或預計開展日期;

(iv)最初預計、最新預計及實際的完工日期;

(v)預計首五年使用量或經濟效益;

(vi)前期工程的撥款金額;

(vii)前期工程的顧問研究費用;

(viii)進行前期工程的顧問研究公司名稱;

(ix)顧問公司名稱;

(x)承建商名稱;以及

(xi)分判額3,000萬元或以上的分判工程及分判商名稱;

(二)第(一)項所述的工程項目中,在過去五年內接獲顧問公司或承建商涉及工程費用的申索,並獲財委會批出追加撥款的每個項目的下列資料:

(i)合約總額;

(ii)提出申索的顧問公司或承建商名稱;

(iii)提出及批准申索的分別總額;

(iv)申索的理據;以及

(v)財委會接獲及批准追加撥款的日期;

(三)對於過去五年內出現超支或延誤的工程項目,當局有否備存有關的工程顧問公司及承建商名單;若有,首10項超支及延誤最嚴重的工程項目所涉顧問公司及承建商分別為何;

(四)就未來數年建造業技術人員及工程師的供求情況,對各項大型基建項目的造價及完工日期的影響,當局的最新評估結果為何;

(五)當局如何確保各項大型基建工程的質素,避免出現貨不對辦的情況;及

(六)項目成本管理辦事處自二○一六年成立至今的下列資料:

(i)監管第(一)項所述工程項目的進展;

(ii)有否制訂成本控制的準則及指引;若有,詳情為何;若否,原因為何;

(iii)有否在該辦事處的監察下仍超支的工務工程;若有,有關的詳情,包括(1)提出申索的顧問公或承建商名稱、(2)申索的金額及理據,以及(3)批准的申索金額為何;以及

(iv)有否制訂顧問公司及承建商的黑名單和扣分制度,以用作日後甄選工程項目顧問公司及承建商的參考資料?

答覆:

主席:

政府持續適度及有序地推展工務工程,以改善市民的生活質素、提升香港的長遠競爭力、推動香港經濟發展。

雖然近年有一些超大型基建工程出現延誤或需要追加撥款,但事實上,基本工程計劃整體的估算和管理表現一直保持良好。回顧過去十年,財務委員會(財委會)共批出約650個甲級工程項目,撥款總額為7,700億元;當中約有70個項目主要因不可預見之因素而需要向財委會申請追加撥款,所涉款額約為600億元。即約有十分之一的項目需要增加預算,而相關的金額佔撥款總額約百分之八。另外,雖然個別項目因應某些情況,需要增加撥款,但以整體基本工程計劃來說,我們不單能夠在原核准預算內完成,而且還有盈餘。例如,在過去十年,共有約850個甲級工程項目完成最後結帳,原核准預算總額約為2,400億元,而結帳總開支約為2,100億元。雖然有個別項目需要向財委會追加撥款,但其他項目的盈餘除足以彌補超支項目的追加撥款外,仍有約300億元餘額,即最終項目的總開支為原核准預算的約百分之八十五。

鑑於香港近年一直面對建造成本高昂的挑戰,發展局於去年六月成立項目成本管理辦事處(辦事處),通過制定成本控制及成本減省措施,以及協調和督導負責項目的政策局及工務部門的相關工作,以加強管理各項工務工程的建造成本,提升項目的成本效益,確保公帑用得其所。另外,負責個別項目的政策局及工務部門亦會繼續進行日常項目管理、制定預算、採購及監管施工等,並保持與辦事處協作,盡力確保項目能夠在核准預算內及按時完成。

就郭議員問題的六個部分,現回覆如下:

(一)郭議員所要求的15項大型基建項目資料,已詳列出於附件。

另一方面,在過去五個財政年度內(即二○一一/一二至二○一五/一六)開展的工務工程項目總數約達200個。而議員所要求該等項目的資料,均已詳列在申請撥款文件、每年度政府財政預算及定期提交立法會的完成工程項目報告內,好能讓公眾查閱。由於資料眾多,不能在此轉載。

至於第(xi) 項要求提供關於合約分判的資料,一般而言,政府不會分判工程。總承建商會因應本身的需要及考慮,安排分判工作。因分判工作涉及總承建商與分判商之間的商業安排,在沒有相關人士的同意下,並不能在此公開披露。

(二)基於合約規定,政府及承建商在未取得對方同意下,不能披露關於合約內的資料,包括申索和補償資料。

(三)我們一直有序地推行各項工務工程,並審慎地管理工務工程項目,使項目於核准工程預算之內及預計完工日期前完成。

總結以往經驗,一般而言,部分大型項目的超支主要原因包括增加工程應急費用、較預期為高的回標價格及增加價格調整準備,以應付較預期為高的工資及物料價格漲幅。而項目受到延誤大多是由於出現一些無法預計的情況,包括處理相關司法覆核、比預期為長的諮詢期、未能預計的岩土情況或惡劣的天氣等情況,一般不是因顧問公司或工程承建商的表現而導致超支或延誤。如上文(二)所述,在沒有顧問公司或承建商的同意下,我們不能在此公開披露合約內的相關資料。

(四)政府一直和建造業議會(議會)協作,制訂未來10年的整體公、私營工程量預測,並按時向業界及公眾發放相關結果,以便業界能夠及早計劃調配資源,應付未來工作需求。根據去年底最新的預測,未來五至十年的公、私營工程總量將會超過3,000億元的水平,顯示建造服務需求持續殷切。在人手方面,議會會因應最新情況適時進行人力供求的評估,當中包括專業人員及工人。在專業人員方面,在二○一四年的評估顯示,有個別專業出現人手緊張的情況。不過,根據業界人士的反映,專業人員的人手緊張情況現時已有輕微紓緩。議會現正更新有關預測,結果預計將於二○一七年年中公布。

為應付建造業對人手持續的需求,我們一直與議會合作,正採取一系列措施,增加人手供應,並從設計和施工方法着手,以減低人力需求。

我們在每次檢討和更新項目造價及完工時間的過程中,會考慮當時最新的情況,確保能夠制訂出務實及合適的項目造價及施工期。

(五)相關政策局及各工務部門一直有就工程的採購、施工及品質控制等各方面,制訂及更新全面的指引及嚴緊的規範。在推展大型基建工程時,有關工務部門會切實執行這些指引及規範的要求,確保在遴選顧問及承建商、聘用地盤監督人員、測試物料、監督施工、規管與評核顧問和承建商表現及驗收過程等各方面都能符合相關指引及規範的要求,令工程質量有所保證。

(六)就項目成本管理辦事處(辦事處)的問題,回覆如下:

(i)在上文(一)涉及的工程項目中,分別處於不同的階段,包括規劃和設計、正在施工或進行結算,辦事處會因應情況而有不同的工作。對於正在規劃和設計階段的項目,辦事處會嚴格審視其項目預算,在不影響項目功能、品質及施工安全的前提下,我們會秉持「目的為本、實而不華」的原則,探討不同的設計方案及施工方法,以優化項目設計,確保項目符合成本效益。當項目進入施工期後,工程的日常監管工作、制定開支預算及採購等,會繼續由有關的政策局及工務部門進行。辦事處會與有關項目的政策局和部門協作,控制該些項目的整體造價。在過程中,我們將會監察個別項目的開支,當發現可能會偏離原來預算開支,又或工程設計需要進行重大改動時,會要求有關項目的負責部門通報,制定及採用切實可行的方案。至於在結算階段的項目,由於工程已大致完成,辦事處所能夠協作的空間實在有限。

(ii)辦事處的主要工作是透過系統再造和跨專業的設計優化以控制成本,並採取三管齊下的方式推行成本管理,即全面檢討現行的工務政策及規定;嚴格審視工程項目的造價預算;以及提高公共工程項目的項目管理水平。

辦事處已開始全面檢視與工務工程相關的政策及要求。在不影響項目功能、質量和安全為前提下,整合工程要求,以控制成本,並向工務部門提倡以「目的為本、實而不華」的原則,優化項目設計,包括探討不同的設計方案及施工方法,以降低建造的成本,令項目的設計及施工更具成本效益。

辦事處亦已逐步於幾個主要的政府新建樓宇類別,例如學校、政府人員宿舍和辦公大樓等設定成本指標,並要求有關部門為項目進行設計時,必須確保單位造價不高於所訂立指標,以達致成本控制的目的。

在未來日子,我們會致力訂立適合的指引,以便相關的同事們能夠更有效執行成本管理工作。

(iii)辦事處於二○一六年六月成立後,經辦事處檢視過其預算造價的工程項目中,未有項目出現超支的情況。

(iv)評核承建商及顧問公司的現行機制,已適當考慮工程開支及進度等因素。於工程進行期間,有關的工務部門會監察及評核承建商的表現,當中包括工程進度及有否濫用申索制度的情況等。就顧問合約而言,工務部門會在季度評核時,考慮顧問公司的表現,當中包括有否涉及額外開支或未能依期完成等因素。

根據現行制度,評核結果會用作甄選工程項目顧問公司及承建商參考之用,會影響他們日後中標的機會。在嚴重的情況下,表現差劣的承建商或顧問公司有可能會被禁止投標,甚至在認可名冊上被除名。

 

2017年3月29日(星期三)

香港時間19時48分

註三

立法會二十題:大型基建工程項目出現超支及延誤

***********************

以下是今日(六月七日)在立法會會議上周浩鼎議員的提問和發展局局長馬紹祥的書面答覆:

問題:

政府委託香港鐵路有限公司(港鐵公司)進行並正在施工的沙田至中環線(沙中線)工程項目出現了延誤情況,而且很可能會超支。據報超支金額估計將高達200億元,以致工程總造價將由原定的798億元升至差不多1,000億元,較廣深港高速鐵路香港段的工程費用還要高。此外,其他多個近年的大型基建工程項目亦出現嚴重超支及延誤的情況,而且個別項目超支的金額不斷增加,由以往的數十億元增至今次的200億元。有市民質疑港府及港鐵公司控制工程項目開支和進度的能力。就此,政府可否告知本會:

(一)因應沙中線工程項目出現超支及延誤的現況,當局有否聯同港鐵公司就該公司現時用以審核工程開支及監管工程進度的內部制度有否需要改進的地方進行檢討;如有進行檢討,結果為何,以及會如何改進;如沒有進行檢討,會否進行該檢討;如會,預計何時展開及完成;

(二)當局有否研究,近年多項大型基建工程項目出現超支及延誤的情況,是否涉及政府內部在財政預算和政策執行等方面的失誤;如有研究,結果為何;如沒有研究,當局會否考慮進行有關研究;及

(三)當局會否採取新措施,防止籌劃中的工程項目日後出現超支和延誤的情況;如會,詳情為何?

答覆:

主席:

一直以來,政府都是有序地推展工務工程,以改善市民的生活質素、提升香港的長遠競爭力和推動香港經濟發展。

大型工程項目需較長時間規劃和推展,易受較長時間的不明朗因素和經濟周期波動影響,因而承受較高的超支及延誤風險。雖然近年有個別大型工程項目在推展過程中遇到不可預見的情況,引致超支及延誤,但基本工程計劃整體的估算表現一直保持良好。

回顧過去十年,立法會財務委員會(財委會)共批出約650個甲級工程項目,撥款總額為7,700億元;當中約有70個項目需要向財委會申請追加撥款,所涉款額約為600億元,即約有十分之一項目需要增加預算,而相關的金額佔撥款總額約8%。

另外,雖然個別項目因應某些情況,需要增加撥款,但以整體基本工程計劃來說,我們不單能夠在原核准預算內完成,而且還有盈餘。例如在過去十年,共有約850個甲級工程項目完成最後結帳,原核准預算總額約為2,400億元,而結帳總開支約為2,100億元。雖然有個別項目需要向財委會追加撥款,但其他項目的盈餘除足以彌補超支項目的追加撥款外,仍有約300億元餘額,即最終項目的總開支為原核准預算的約85%。

就周議員問題的三個部分,現回覆如下:

(一)根據運輸及房屋局表示,有關沙田至中環線(沙中線)工程的額外開支,該局在二○一四年十一月向立法會鐵路事宜小組委員會提交沙中線的進度報告中已指出,由於土瓜灣的考古發現,沙中線工程的應急款項將不足以支付工程的額外開支,並在其後向立法會鐵路事宜小組委員會提交的季度報告中指出,除了受到土瓜灣站遺蹟的考古及保育工作影響外,會展站上蓋發展備置工程費用的增加、灣仔北工地交接日期滯後,以及其他在不同工地遇上的建造困難和挑戰也導致建造費用的增加。運輸及房屋局在二○一六年六月提交立法會鐵路事宜小組委員會的季度報告中載述,香港鐵路有限公司(港鐵公司)表示由於沙中線工程複雜,加上「紅磡至金鐘段」餘下的工程仍會受到多項因素影響,為了提供相對準確的主要工程費用估算,有需要留待二○一七年下半年才可對沙中線主要工程費用作出更切實的評估,因此現時仍未有沙中線項目主要工程費用的估算。此外,路政署一直協調及監察沙中線的建造工程,以期港鐵公司致力追回沙中線的部分滯後,而工程團隊亦已追回「大圍至紅磡段」部分因考古發現而引致的滯後。在現階段,不論是最終工程費用的估算和完工時間,皆未有定案。因此,有關的檢討需要在下一階段再作跟進。

    (二)就基本工程計劃整體而言,發展局分析了過去已完工的工務工程項目,歸納出項目需要追加撥款的主要原因,包括增加價格調整準備以應付較預期為高的工程成本漲幅;增加工程應急費以應付額外工程和不可預見的情況;及因較預期為高的回標價而需增加撥款。

在項目延誤方面,部分大型項目的嚴重延誤,大多是由於出現一些無法預計的情況,包括處理相關司法覆核、公眾諮詢期延長、要完成額外的工程、比預計為差的岩土情況或惡劣的天氣等的情況。

在個別項目方面,根據發展局現行的有關規定,工務部門須於大型工程項目完成後進行檢討,以總結項目推展時所遇到的情況。至於個別牽涉追加撥款而現正進行的大型項目,亦會在完成後由相關部門亦會進行檢討,從而吸取當中的經驗,以供其他項目借鑑。

(三)發展局於去年六月成立項目成本管理辦事處(辦事處),通過制定成本控制及成本減省措施,以及協調和督導負責項目的政策局及工務部門的相關工作,以加強管理各項工務工程,提升項目的成本效益,確保公帑用得其所。辦事處現正致力推行一系列的措施,使工務工程能在核准預算內依期完成。正在進行的相關工作包括:

(i)提升項目的管理能力,透過提供現代化及更全面的工程管理培訓,提升內部人員,包括項目主管及專業人員的項目管理水平及成本估算方面的技能和表現。

(ii)制訂新的項目管理措施,並與有關項目的政策局和部門協作,控制該些項目的整體造價。在過程中,我們將會監察個別項目的開支,當發現可能會偏離原來預算開支,又或工程設計需要進行重大改動時,會要求有關項目的負責部門通報,制定及採用切實可行的方案,以控制成本。

(iii)優化項目預算的制定方法,例如研究在現行的項目估算方法內加入參考群組預算法,以補足現行方法及增加項目估算的準確度。

(iv)推動「新工程合約」模式中的「目標價合約」形式進行大型工務工程項目,以提升工程合約的管理效率和成本效益。「目標價合約」設有分擔超支和攤分節省工程費用的機制,由僱主及承建商共同分擔和攤分實際工程費用與最終目標價格的差額,目的是令合約雙方有共同目標,致力以較具成本效益的方法,並於較短時間內完成工程。

另外,負責個別項目的政策局及工務部門亦會繼續進行日常項目管理、制定預算、採購及監管施工等,並保持與辦事處協作,盡力確保項目能夠在核准預算內及按時完成。

 

2017年6月7日(星期三)

香港時間17時40分

 
註四

討論文件

2017 年 7 月 17 日

立法會發展事務委員會

基本工程項目的成本管理 - 進度與展望(連結)

註五

廣深港高速鐵路香港段獨立專家小組報告(連結

一如引言部分所述,運房局局長於 2010 年 1 月 2 6 日代表政府,與港鐵公司簽訂委託協議(《第二份委託協議》)。 根據協議條款,政府委託港鐵公司監 督高鐵香港段項目的建造和啟用。

2.2 在高鐵香港段項目之前,香港所有鐵路項目均採用“擁有權模式”的融資方式,由港鐵公司(及前任企業營辦者 )負責相關項目的融資、設計、建造和營運。這種融資方式成效顯著。自 1998 年以來,港鐵公司和九鐵公司以此模式推展合共1 0 項大型鐵路工程,全部沒有超出原來預算,只是施工時間稍有延誤。

2.3 然而,對於高鐵香港段項目的建造 工程和隨後營運通往內地的高速鐵路服務的事宜,政府採用新的“服務經營權模式”(納入《第二份委託協議》)。根據這個模式,政府擁有鐵路資產、支付項目的工程費用,並承擔建造風險。至於港鐵公司,則受政府“委託”,負責管理該項目的各個範疇,包括鐵路的設計、建造、測試和通車試行。該項目竣工並移交後,預期政府會邀請港鐵公司根據 另一份經營權協議,營運鐵路服務,營運風險由雙方共同承擔。

發表意見