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記協:《國歌條例草案》違基本法39條 香港建議罰則全國最嚴

2018/6/19 — 16:55

編按:中國政府推出《中華人民共和國國歌法》後,香港特區政府展開《國歌法》本地立法,並公布《國歌條例草案》。香港記者協會認為,「國歌建議」存在灰色地帶,未有釐清傳媒登載侮辱國歌行為時的法律責任 。同時,《國歌法條例草案》亦有違反《基本法》之嫌。記協憂慮「國歌建議」一旦落實,將產生寒蟬效應,今天(6月19日)發表〈對《國歌條例草案》建議內容之意見書〉,全文現轉載如下:

中央政府推出《中華人民共和國國歌法》(下稱《國歌法》)後,香港特區政府展開《國歌法》本地立法,並公布《國歌條例草案》建議內容(下稱「國歌建議」)。香港記者協會認為,「國歌建議」存在灰色地帶,未有釐清傳媒登載侮辱國歌行為時的法律責任,亦未給予應有的保障和免責 。

更重要的是,「國歌建議」並不符合《基本法》第三十九條第二款的規定,即限制表達自由須符合《公民權利和政治權利國際公約》(以下簡稱《公約》)第十九條的嚴格規定。此外,「國歌建議」中的罰則比內地《國歌法》更為嚴苛。

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綜上,本會憂慮「國歌建議」一旦落實將產生寒蟬效應,令公眾表達自由受損,故此反對現有草案建議。

傳媒缺乏保障

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本會非常關注「國歌建議」未有因應香港情況,給予媒體應有的保障,亦未有列明任何免責條款,保障傳媒在登載可能違法行為時不被檢控。

本會留意到「國歌建議」第十五條列明,「任何人公開及故意篡改國歌歌詞、曲譜,以歪曲、貶損方式奏唱國歌,或以其他方式侮辱國歌,即屬犯罪,一經定罪,可處第五級罰款及監禁三年」,當中用上「任何人」、「以其他方式侮辱國歌」字眼,是針對作出特定侮辱國歌行為的個人。但是「國歌建議」未有明確提及傳媒機構轉載播放相關行為的片段、聲帶,或以其他方式傳播相關行為,是否符合「以其他方式侮辱國歌」的定義,及是否同樣負有法律責任。

在現行法例下,除了一些法律明令不能報導的內容,傳媒主要有誹謗或淫褻兩條紅線,而這兩方面歷年已有大量的案例,提供不少準則可供參考。所謂貶損或侮辱國歌則無先例可援,當傳媒無法準確評估一個報道是否會觸犯法例時,將會盡量避免登載任何改動或演譯國歌的內容,產生寒蟬效應,公眾表達自由空間勢將大為收窄。 

《國歌條例草案》不符合《基本法》第三十九條規定

《公民權利和政治權利國際公約》第十九條保護民眾表達意見的自由,該《公約》於70 年代末已在香港生效。同時,為保障特區居民的權利和自由,《基本法》第三十九條第一款訂明,《公約》適用於香港的規定,在1997 年後繼續有效,並通過特區法律予以實施;該條文第二款訂明,任何限制人權和自由的措施,須符合《公約》的要求。

而《公約》第十九條第三款訂明,限制表達自由必須滿足三個條件:

1) 必須經法律規定;

2) 其目的有認受性,並只限於第十九條第三款所羅列的,即

a) 為了尊重他人的名譽或權利;或

b) 為保障國家安全、公共秩序、公共衛生或道德(聯合國官方譯作風化);

3) 有關的限制措施是必需和適度的。


聯合國人權委員會曾於2011 年發布《公約》總論第三十四號,詳細解釋和規範第十九條第三款的限制措施,包括措施不能危及自由本身,且僅屬例外,更不能把權利和限制的重要性本末倒置;而採取的限制措施對表達自由的損害應盡量減至最低,即限制不能過多、罰則不應嚴苛。人權委員會尤其關注禁止對國旗和相關象徵不敬的做法,能否符合第十九條第三款的嚴格規定。

根據這些準則,本會認為將內地《國歌法》大部份內容,以本地立法的方式在香港實施,與《基本法》第三十九條第二款規定不符。

首先,在港引入《國歌條例》是要貫徹內地《國歌法》目的,即「維護國歌的尊嚴、國家的尊嚴、中華民族的尊嚴和全體中國人民的尊嚴」。然而為維護這些尊嚴而立法,並不符合《公約》第十九條第三款所包含的目的。其次,根據「國歌建議」,對國歌不敬的民眾將會被刑事檢控,並面對最高懲罰監禁三年,此等限制表達自由的罰則既非必需,亦超出適度範圍。根據國際公認標準,只有在某些行為會對他人構成嚴重損害,當局方可立法禁止並把有關行為刑事化,而非為避免執政當局尷尬而立法限制表達自由。

香港建議中的罰則全國最嚴

內地《國歌法》明文禁止若干侮辱國歌的行為。該法第八條規定:「國歌不得用於或者變相用於商標、商業廣告,不得在私人喪事活動等不適宜的場合使用,不得作為公共場所的背景音樂等。」但條文未提及後果或罰則。在《國歌法》中只有第十五條附有罰則:「在公共場合,故意篡改國歌歌詞、曲譜,以歪曲、貶損方式奏唱國歌,或者以其他方式侮辱國歌的,由公安機關處以警告或者十五日以下拘留;構成犯罪的,依法追究刑事責任。」

據此,《刑法》第二九九條作出相應修訂,新條文為「在公共場合,故意以焚燒、毀損、塗劃、玷污、踐踏等方式侮辱中華人民共和國國旗、國徽的,處3 年以下有期徒刑、拘役、管制或者剝奪政治權利。在公共場合,故意篡改中華人民共和國國歌歌詞、曲譜,以歪曲、貶損方式奏唱國歌,或者以其他方式侮辱國歌,情節嚴重的,依照前款的規定處罰。」

換言之,根據《刑法》,民眾如侮辱國歌,最高可被判監3 年,但此刑罰僅限情節嚴重的侮辱國歌行為,條例雖未明言何謂嚴重行為,但應是類比焚燒、毀損、塗劃、玷污、踐踏國旗或國徽的行為。

綜上,內地《國歌法》旨在規範全國民眾尊重國歌以維護國家尊嚴,禁絕被視為對國歌不敬或侮辱國歌的行為。對違反禁令者的處理則視乎行為和情節,嚴重者經法院審理可判監最多3 年;情節不嚴重者可不經法院,由公安直接處理,最多拘留15 天,但亦可能以警告處理;至於在不合適場合使用國歌,或將國歌作為公共場所背景音樂等,雖仍屬違法,但《國歌法》並未列出罰則。

本港的「國歌建議」,範圍雖較內地有所收窄,然而部分限制行為,例如何謂貶損,定義依舊含糊,且罰則比《國歌法》更嚴苛。討論文件指參考《國旗及國徽條例》,「國歌建議」第十五條規定:「任何人公開及故意篡改國歌歌詞、曲譜,以歪曲、貶損方式奏唱國歌,或以其他方式侮辱國歌,即屬犯罪,一經定罪,可處第5 級罰款及監禁3 年。」這條文並未有參照內地《刑法》第二九九條的規定,區分不同程度的侮辱國歌行為,即不屬情節嚴重者只由公安警告或處以15 天以下拘留。

換言之,將來若有人在香港侮辱國歌並不會被當局警告,而是被檢控,一經定罪,判罰可能比在內地更重。

內地《國歌法》第八條列出一些遭禁止但不算侮辱國歌的行為,並未附有罰則。

香港「國歌建議」則列明:

「(1) 國歌不得用於

(a) 商標或商業廣告;
(b) 私人喪事活動;
(c) 公眾場所的背景音樂;或
(d) 行政長官規定限制或禁止使用的場合。

(2) 任何人違反上述規定,即屬犯罪,一經定罪 ——
(a) 就第(1)(a)的罪行,可處第5 級罰款;及
(b) 就第(1)(b)或(c)或(d)款的罪行,可處第2 級罰款。」 (第5 級罰款是
指港幣50,000 元,而第2 級罰款是指港幣5,000 港元。)

以私人喪事活動為例,一旦建議中的《國歌條例》生效後,香港的執法人員可以向喪禮中擅自播放國歌的人發告票,經法庭審訊後處以罰款。而內地《國歌法》在處理同類輕微侮辱國歌行為時,涉事人也只會被警告。同屬特區的澳門就國旗、國徽、國歌的使用和保護進行本地立法時,就亦略去國歌不得於私人喪事活動使用的規定。因此,香港特區對國歌的相關規管可以說是全國中最嚴苛的。

香港記者協會
2018 年6 月 19 日

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