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制度之惡 — 誰造成食環署外判清潔工多勞少得?

2017/8/11 — 12:05

資料圖片:街道清潔工人

資料圖片:街道清潔工人

【文:工黨主席胡穗珊】

「街道清潔工人的工作是最辛苦,好天曬,落雨淋,但是人工卻是所有清潔工中最低,工作環境最惡劣,你覺得公平嗎?」我詰問食環署食物環境衞生署副署長(行政及發展) 黃福來先生。

在那個立法會的會議室內,他沒有正面回答,只表現出一副「我都唔想」的模樣。

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那是一個討論外判制度的會議,先後開過兩次,既談到灣仔區公廁削減夜班人手的問題、旺角清潔工人暈倒,也談到政府外判制度的種種問題,包括工資水平、投標和設施。

外判制度  惡劣待遇的根源

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根據天主教勞工事務委員會(2015年),及香港物業管理及保安職工總會(2017年)的調查所得,約八成多的外判合約清潔工人,僅支取最低工資水平的人工,較一般商場清潔工人平均時薪約38元為低。

但是,食環署的工作性質較為辛勞,包括大量戶外工作,「好天曬落雨淋」,但待遇卻更差,與勞動強度成反比,簡直是多勞少得。公眾一直極為關注食環署外判合約員工待遇惡劣的問題,由旺角清潔工人工作期間暈倒,乃至大埔清潔工穿垃圾袋於大雨下清掃街道等,無不反映市民期望清潔工人可以得到更合理工資,以回報其辛勞及對社會大眾的付出。

現時食環署外判投標評分制度中,分為30%「技術」和70%「價格」兩部份,當中工人工資及工時屬技術評分之一,在30%「技術」部份中各佔5%,換言之只各佔整體評分的1.5%,相對70%的「價格」評分,影響微乎其微,反映食環署對其外判合約員工的待遇毫不重視。在這種極低的比例下,任何投標者根本不可能因為1.5%的評分,而提高工人的工資和改善待遇,因為若稍增成本令價格評分失去優勢,則隨時投標失敗。

這種「尋底競爭」(Race to the Bottom)是一個結構性問題,令到參與投標的外判承辦商固守以價格取勝的遊戲規則,不會「輕舉妄動」改善工人的待遇。食環署終日推說工資太低請不到人,承辦商自然會加人工,但這種訴諸市場的說法卻沒有實現,因為這根本不是一個市場,基本上只有食環署會外判街道清潔服務,食環署的投標制度就是唯一的競爭條件。多年以來,外判承辦商為了壓低成本爭取價格優勢,一旦請不到人,就尋找更邊緣、更弱勢、更缺乏議價能力的工人;要不就是直接退出,不再投標,所以市民不難發現做食環外判的公司來來去去也是那幾間。

同一公司  同樣外判  不同待遇

或許,有人會認為要體諒「小企業」生存艱難,沒有能力提高工人工資,改善其待遇。但是同一間清潔服務承辦商,當其承辦的是立法會外判清潔服務合約時,其工人的待遇卻較食環署外判的相對為佳,這是甚麼原因? 背後是因為立法會行政管理委員會在清潔服務的投標文件中,列明承辧商須向每名清潔工人,支付政府統計處發表最新《工資及薪金總額按季統計報告》公布的一般清潔工平均每月薪金,而非依靠標書中的1.5%。

事實上,在外判合約中訂立工資下限是可行及有先例可援。2004年5月,財經事務及庫務局發佈的財務通告第5/2004號35,訂明有關工資水平的強制性規定,以確保政府服務合約承辦商給予僱員的工資不低於市值工資。這項標書評審強制性規定訂明,投標者付予受其僱用的非技術工人的每月工資,如低於招標時政府統計處最新發表的《工資及薪金總額按季統計報告》內相關行業/職業的平均每月工資,其投標建議將不獲考慮。不過在法定最低工資實施後,卻無聲無息地消失了。

正視問題 訂立生活工資

當政府部門運用公帑採購服務時,決不可忽略其社會責任,助長外判服務承辦商以過低工資聘請工人,導致在職貧窮問題。

加拿大多倫多市政府透過公平工資政策(Fair Wage Policy) ,為外判市政服務工人提供合理的工資水平,創造穩定的勞資關係,建立一個平等競爭平台和保障市政府聲譽。而相當數量的文獻均反映,在政府外判合約中訂立生活工資(Living Wage)對增加工人收入、改善城市貧窮問題,以致提升服務表現方面,效果正面(Neumark and Adams, 2003; Clain, 2008; Zeng and Honig, 2017)。

當下,政府應充分參考其他城市在採購服務過程中保障市政工人待遇的政策、法例或項目,並探討在香港政府部門中訂立生活工資所需要的準備工作,例如釐定生活工資水平的方法、調整機制、修訂採購政策和立法等,並設立工資下限保障,防止為大眾服務的工人陷入在職貧窮。而在達到訂立生活工資這目標前,各政府採購部門可先參考醫院管理局做法,在外判清潔服務合約中參考統計處最新的《甲類消費物價指數》,每年調整外判服務合約清潔工人的薪酬,確保能追上消費物價的變化。

社會成本不能忽視  續步取消外判

政府自1996年開始將大量基層職位外判,工人的工作性質相同或差無幾,但薪酬卻減少。相比1996年,當年二級工人入職薪酬為8,655元,而私營機構一般清潔工平均薪金只有4,829元,外判工的工資只及政府直接聘用工人的五成半,可以說是政府帶頭壓低工人薪酬。

即使後來於2011年實施法定最低工資,一般清潔工的薪金雖有所提升,但亦只及二級工人入職薪酬的七成。政府多年以來,以促進效率的名義,將政府恆常服務外判,過程中所節省的成本,其代價卻由工人承擔,包括:工資下降、僱傭保障減少、職業安全更易受威脅等。

據兩次會議上食環署代表透露,署方正在檢討外判制度。如果署方真心想改善外判工人的待遇,這次檢討決不可只停留在技術層面的建議,而是同時必須檢討外判制度作為一個整體的政策,竟結構性地減損了工人的權益,其規模則必須有合理限制,甚至長遠須逐步取消。

 

參考資料:

Clain, S. H, (2008) , How Living Wage Legislation Affects U.S. Poverty Rates, The Journal of Labour Research,Vol. 29, pp.205-218

Neumark, D. (2004). Living Wages: Protection for or Protection from Low-Wage Workers?, ILR Review, Vol. 58, No. 1, pp. 27-51.

Neumark, D. and Adams, S. (2003), Do Living Wage Ordinances Reduce Urban Poverty?, The Journal of Human Resources, Vol. 38, No. 3, pp. 490-521.

Zeng, Z. C. and Honig, B., (2017), A study of living wage effects on employees’ performance-related attitudes and behaviour, Canadian Journal of Administrative Sciences, Vol. 34, pp.19-32.

天主教勞工事務委員會(2015)政府外判清潔工人職業安全及健康狀況調查

香港物業管理及保安職工總會(2017)康文、食環外判保安、清潔八成時薪低於$33 政府外判價低者得制度 帶頭壓低工資元兇

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