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南丫海難 官僚殺人 促設獨立海事調查制度

2017/10/11 — 19:45

資料圖片:南丫海難事件(無綫新聞片段截圖)

資料圖片:南丫海難事件(無綫新聞片段截圖)

今年十一的維港,出現了兩道截然不同的場景:一邊煙花璀璨、熱鬧哄哄,眾人聚集海邊賀國慶;另一邊靜立默哀、傷痛未平,三十多人帶上祭品悼港殤。南丫海難後第5個年頭,運房局局長陳帆叫海難家屬「放下」,可是那未明的真相、被遮蓋的內部調查報告卻叫人放不下。事故後政府曾聲言整頓海事處,提升海上安全,舉措是否到位仍是未知之數;另一項重要的安全把關,海事意外調查制度,仍然縱容海事處「自己人查自己人」,當局遲遲未肯正視。

五年以來,一份完整的內部調查報告伸張公義,以至改善海事制度,至今尚未兌現,豈是一句「放下」可輕輕帶過?

海難後,海事處積習愈揭愈多,輿論由聚焦海事處驗船馬虎、監管不力,進而發現另一個制度缺口:海事意外調查。目前,為海事意外作船隻檢驗、調查與跟進落實建議工作等均由海事處轄下的海事意外調查部負責,部門隸屬航運政策科,由海事處助理處長領導,調查人員由政策主任及驗船主任等約8人組成。換言之,整個程序從調查、報告審核以至事後建議跟進,全由海事處內部人員操控,過程皆在黑箱中進行,做法之封閉導致兩大流弊:

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(一)部門「自己查自己」 嚴重削弱公正性

南丫海難無疑是源自海事處長久以來人謀不臧所致,其中一個關鍵人物蘇平治,涉嫌在擔任船舶安全部總經理期間,指示下屬有例不依,明知「南丫四號」救生衣不足仍准發牌;意外後其官至助理處長,所執掌的航運政策科正好主理海事意外調查,若跟隨機制,便等於「蘇平治查蘇平治」,誰能奢望當事人自揭失職?幸好政府當時因輿論壓力成立了獨立調查委員會,真相才不至石沉大海。一旦海上事故的成因涉及海事處在批圖、驗船、執法、監管或航行安全管理(如監察船隻航行)上失職,容許海事處「自己人查自己人」,無法確保調查工作不受涉案人士或相關組織干擾,對事事講求公正持平的現今社會而言,無疑是一種倒退。

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(二)海上事故調查建議未跟進 作風放任無王管

海事意外調查的目的,除確定及查找肇因,更是事後檢討,避免同類意外發生。然而,現行制度下意外建議和跟進,只由海事處「自己監察自己」有否落實,外界無從監察。去年申訴專員狠批海事意外調查組「三宗罪」:一、紀錄混亂不全;二、跟進敷衍,「只像信差般將建議轉告就當作跟進」;三、無機制監察建議的落實狀況,不少個案被拖延數年才獲跟進,態度之懶散「如非公署主動調查,海事處也不會醒覺去跟進」。海事處作風因循,單靠人事換血而不從制度入手,問題只會重複上演。

根治問題唯有改革制度,將海事意外調查部脫離海事處獨立運作,設立專職調查人員,確保調查公正;架構上隸屬運房局,由調查事故進展以至意外建議跟進均直接上達決策局,由局方監督,從而建立系統化的跟進制度。

國際海事組織早於2008年通過《海上事故或海上事件安全調查國際標準和建議做法規則》(《事故調查規則》),強調調查海事意外的單位須在職能上獨立於可能涉事各方。不少國家均按此原則建立海事意外調查組織框架,如英國的海上事故調查局(Marine Accident Investigation Branch, MAIB) ,是交通部的分支;而美國(NTSB)、日本(JTSB)及加拿大(TSB)更將鐵路、海事及飛航等意外調查納入單一機構(運輸安全調查委員會)之下。換言之,香港目前的做法與國際準則背道而馳。

審視本地經驗,獨立意外調查機構其實已有先例。今年,民航處響應國際民航組織《國際民用航空公約》《附件13》中提到「必須建立獨立於國家航空監管機構和可能干預調查進行或客觀性的其他實體的事故調查部門」的要求,將意外調查部脫離民航處獨立運作,直接向運房局負責,下設一名專職總調查主任及6名全職調查人員,日後的海事意外調查部可沿用此架構成立。

無論是海外抑或本地經驗,都印證了獨立意外調查機構絕對可行,民航意外調查機構的成立更說明港府認同有關原則,卻偏偏無意改革海上事故的調查模式。翻查2010至2016年統計,海事處每年平均錄得428宗海事意外(計及香港水域以內及以外),類別涉及相撞、擱淺、沉沒及爆炸等。換句話講,即每日都可能發生一宗海上事故,在現行制度下黑箱作業、草草了事,難保這些意外的肇因是下一次海難先兆!制度失效、官員愛理不理,所謂「官僚殺人」,正是如此。

5年過去,十一煙花繼續塗脂抹粉,為香港粉飾太平;新官上場,面對海難家屬的詰問,依舊是幾句例牌的安慰。公眾對政府的期望,不啻是幾句噓寒問暖,更是對政治的承擔,改革制度的勇氣。國際都會不應配上落後制度,期望終有一天再沒「人禍」,我們以深切反思和嚴謹制度,慰藉亡魂!

 

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