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對 2030+ 的三大疑問

2016/11/7 — 10:27

發展局發佈《2030+》的當日,剛碰上胡官宣佈參選行政長官的消息,似乎一時之間並未有太多廣泛的討論。文件提出 2040 年香港需要額外 4,800 公頃土地,當中啟德、古洞北、粉嶺北、洪水橋、元朗南、錦田南及東涌共佔 3,600 公頃,差額的 1,200 公頃土地,就由兩個「策略增長區」東大嶼及新界北來填埔,前者需要填海而後者需要收回農地及棕地。

筆者就《2030+》提出三大疑問:第一,人口是否過份高估,以至過份估算所需土地?;第二,「策略增長區」是否能解決結構性工作就業問題?;第三,向外圍擴散的發展軸心與增長區,是否會破壞香港集約的都市形態,令城市發展不可持續?

《2030+》整個計劃的假設,是香港的住屋容量需容納 900 萬人,原因是要為預計的人口頂峰預留 10% 的緩衝。根據統計處的數據, 2043 年香港的人口會到達頂峰的 822 萬人,於是發展區便以這個數字加上 10% 的緩衝,即約 80 萬人,以得出 900 萬的數字。

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不過,只要讀者稍為留意歷史,便會知道統計處有關數字經過多次下調。據本欄另一作者鄒祟銘的資料, 2012 年 1 月的優先土地供應諮詢,便是以香港 2039 年常住人口達 863 萬為基礎,推算出香港需額外 4,500 公頃土地;不過其後統計處已經將有關人口估算由 863 萬下調到 822 萬,但土地需求估算的數目不變。今日的《2030+》仍沿用統計處 822 萬的估算,但所需土地不跌反升,反而要 4,800 公頃。

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當然,我們可以理解有關土地額外需要為政府希望提高香港人的人均居住面積,提升港人的生活質素。不過,之前寫的文章亦多次提及,其實新發展區的住屋用地並不多,以新界東北為例,在 612 公頃的用地之中,只有 90 公頃是住屋用地,卻有 300 公頃是綠化、休憩、保育和生態公園;而在《2030+》文件的 1,200 公頃額外土地需求之中,房屋其實只佔 200 公頃,反觀 GIC 、休憩用地和運輸設施卻佔 700 公頃。這反映以 900 萬住屋容量來評估土地需求,有大量的水份及高估的可能。

《2030+》要發展兩個「策略增長區」的另一個原因,是希望可以解決現時居所與職位地點分佈失衡的情況。佔地 720 公頃的新界北「策略增長區」,聲稱可以為香港提供 25.5 萬或 35 萬的人口用地,及製造 21.5 萬的職位。現時香港有 41% 的人口居住在新界,但只提供 23.8% 的職位,可見新市鎮早期所謂「自給自足」的目標已經破產。

文件嘗試把葵青及荃灣納入所謂的「都會區」,是政府明白到這兩個早期模仿工業城市發展的新市鎮,比較能夠做到區內就業,但隨著香港輕工業模式的改變,荃灣的「自給自足」模式近年亦已經守不住,區內工作的人士也由 60 年代的八成減至 90 年代的四成多, 2011 年更跌至不足兩成 (19%) ,比全港平均的數值 21% 還要低。

《2030+》的目標就是要把都會區以外的職位由現時佔全港 24% 提升到 38% ,透過減低住所與工作地區的距離,減低跨區交通負荷及擠塞問題,同時亦可望提升生活質素。

不過,新界北「策略增長區」假如要結合現時上水、粉嶺、粉嶺北、古洞北以及現時打鼓嶺、坪輋、皇后山等棕地變成一大塊整合的發展區域,現時區域內的道路系統是否能夠負荷如此大幅的人口增長,絕對是十分令人懷疑,尤其是現時粉嶺公路與吐露港公路早已非常擠塞。

額外增加的交通流量,政府只想到增加交通基建去解決─但其實《2030+》已經有引述運房局的數據,了解到香港未來的道路增長每年預計只有 0.4% ,根本遠遠趕不上車輛每年 3% 的增幅。大幅增加的車流卻沒有基建承載,由此而來的交通擠塞必會令路邊空氣污染惡化。《2030+》 57 頁引用環境局尚未公開發佈的數據,用圖表標示 2020 年香港路邊空氣污染(以二氧化氮年均水平 40 微克/立方米衡量)仍然超越世衛水平的地區,就大概只有葵青一帶。以現時《2030+》兩個「策略增長區」的規模,環境局能否讓路邊空氣質素如期於 2020 年達標,亦很成疑問。

更加需要深思的,是有關計劃未有解決過去以新市鎮發展來把市區的密度降低,把都會區四周擴散的發展思維。即使政府興建衛星市鎮的目的,是要去回應因產業轉移而引致的結構性就業問題,但這根本是用錯藥方─這牽涉到香港的產業結構單一、集中在金融地產物流的問題,而要解決單一產業過份集中在都會區,就只能夠以社區經濟和在地農業等規劃去回應可持續性的挑戰。

香港市區是集約型城市的典範。正如《2030+》文件末頁提及的兩難選擇:在保留集約而高密度的都市形態,與發展策略增長區以分散人口及經濟活動之間,並不是簡單的發展與保育二分,而是我們希望建立一個怎麼樣的經濟與日常生活形態,以城市設計的方式展現出來。

荃灣區內工作比率百分比比較 — 以坡坊為中心(資料來源: 2011 年人口普查)

荃灣區內工作比率百分比比較 — 以坡坊為中心(資料來源: 2011 年人口普查)

單以荃灣區為例,圍繞坡坊附近的區內工作人口比例往往比較高,個別近楊屋道及協和廣場的區內工作比率更高達七成;反觀一街之隔的荃新天地,區內工作比率就只有兩成。如果前者代表的是集約城市及社區經濟的體現,後者就是以市鎮點對點向外延伸的發展邏輯,那一種才能夠真正減低跨區就業、減少跨區交通需求、推進在地經濟及可持續發展,其實一目了然。

現時文件所展現的香港未來,就有如學者伍美琴日前評論的,「講宜居城市卻不提社區,論經濟挑戰卻不提本土經濟,講持續發展卻沒有棕土政策」的虛浮願景。之前在《香港還需要更多的新市鎮嗎?》一文已經提及,興建更多的新市鎮,就如過去的屯門、粉嶺、上水以至是天水圍,根本只會製造更多的跨區就業和交通擠塞;而在邊境地區提供更多土地攪物流中心,和居民能夠原區就業,根本就是兩碼子事,最終反映的,只是有關規劃仍是走不出 SIMCITY 式規劃,以為劃出經濟用地就等如有在地就業的僵化思維而已。

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