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北京中止兩會交流的戰略背景(三)從香格里拉對話看台參與集體安全機制的條件

2016/6/14 — 11:27

依國際貨幣基金會統計,2015年台灣GDP計5235億美元,位居全球22,在東亞同樣是第4,在南海聲索國中又僅次於中國。 (資料圖片)

依國際貨幣基金會統計,2015年台灣GDP計5235億美元,位居全球22,在東亞同樣是第4,在南海聲索國中又僅次於中國。 (資料圖片)

在南海仲裁案就要揭曉前夕,亞太最重要的集體安全論壇之一—香格里拉對話剛剛落幕, 對話展開的時間很恰巧,因此被當成「在南海海域仲裁作出之前向各國闡明主張的最後機會」。然而中華民國,這一個不只是南海爭議的關鍵—九段線的原始劃界者,又擁有南沙最大最重要的鳥嶼太平島,還被美國認定是海域爭執的聲索者的一方卻被排除在論壇之外,既委屈又沒有道理。對照起和周邊國家相比的國力,這個不合理性就更加鮮明了。 

台灣的國力可以從幾個指標來看: 

一、依去年底瑞士信貸集團公布的全球軍力綜合報告,台灣排名世界第13,在東亞更排名僅次於中、日、韓位於居第4,在南海爭議的聲索國中還甚至只輸給中國,而高於其他環南海國家 (《風傳媒—瑞士信貸最新報告 台灣軍力全球第13強》)。 

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二、依國際貨幣基金會統計,2015年台灣GDP計5235億美元,位居全球22,在東亞同樣是第4,在南海聲索國中又僅次於中國。 

三、依WTO統計,2015年台灣商品出、進口排名是全球17名及18名。 

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四、土地面積偏小,但人口名列55算中等國家。在地理上最重要還是他的地緣戰略位置。位控東亞海運南北中心䡱紐,空運則東亞重要城市幾乎全在2000公里飛行半徑之內。且正好是在東亞第一島鏈的中心位置。再加上領有南海最大且位居中央位置的太平島,很有周旋的籌碼。 

在這些條件下,台灣竟然因為中國的因素,連討論南海的安全論壇都上不了桌,真是扭曲過頭了。因此,蔡總統在就職演說中用大篇幅來表達突破這個困境的訴求。 

演說中,她希望「兩岸關係,成為建構區域和平與集體安全的重要一環」、「積極參與,絕不缺席。」並且堅持「自由、民主及人權的普世價值」,全球的「價值同盟。」、「深化與包括美國、日本、歐洲在內的全方位的合作。」就台灣社會的價值觀和安全策略這些是一個對外關係很完整漂亮的講法。這些講法並不新,在陳水扁時代或蘇貞昌當黨主席的時代都大抵提出來過;在馬總統時代似乎除了區域集體安全這一項外,其餘的也沒有什麼不同的說法,只不過馬總統講得低調得多而已。(馬總統訴求內容雖相同,但是總體架構非常不同,這待進一步探討。)所以蔡總統現在這樣說,可以算是把過去的說法匯總整理並把目標更具體化,層次更提高,然後第一次在總統就職演說中鋪陳做未來積極實踐的綱領而已。 

這一套來自西方世界集體安全和價值同盟概念,一點也不意外的和冷戰以來,中國奉行的國際安全概念形成了鮮明的對照。 

中國自從和蘇聯鬧翻了以後,認為不論是東西方的集體安全架構都是霸權企圖宰制世界而主導出來的。因此中國要奉行反霸權和不結盟的立場,把不結盟主義當作當時實力仍然弱小的中國和大國博弈的手段。 

近年雖然中國國際政治學大家閻學通認為中國已經夠強了,應該放棄不結盟主義進而主導足以制衡美國領導的各種集體安全機制和同盟,但是在中國,他這主張仍然不是主流。一般認為現在這樣做的條件仍然沒有成熟,這就是北京雖然努力經營上海合作組織,但是到現在都還沒有讓他發展為制度化的集體安全同盟的原因。 

如今舉世滔滔,算是中國同盟的只有巴基斯坦,至於關係很密切的俄羅斯,中國和簽了睦鄰友好合作條約,但是仍然只算是「盟友」或「準同盟」的關係和有安保條約做基礎的美日,或北大西洋公約的歐美,當年有華沙公約的東歐陣營一樣的集體安全同盟遠不能同日而語。 

目前中國的相對軟硬實力和冷戰時期的蘇聯比較起來仍然還差一大段距離,能結合的「鐵哥們」相當有限;而美國,以這次參加香格里拉論壇國家28國的10多個亞太國家中和美國有安全條約的就8國(注1),其中包括了日、韓、紐、澳、新、泰、菲、帝汶等國,陣容實在不小,對比明顯。 

國家安全往往處在一個「安全兩難」的狀態,以同盟或集體安機制來說,因為同盟是有針對性和排他性的,因此一方的安全,在另一方感受到的就是不安全的威脅,於是往往形成區域集體安全機制互相對峙的局面,北約和華約就是典型。 

本來美國在冷戰期間就希望東亞也能像西歐組成北約一樣地組成東亞反共的集體安全機制,但是由於東亞各國欠缺西歐價值的同一性,因此一直不能成功,直到現在只能發展到東協區域論壇的程度而無法進一步制度化成為安全同盟。縱使是這樣,中國對東協區域論壇和香格里拉對話的態度向來維持高度的防衛性。 

以這次香格里拉對話為例,據稱,在事先中國外交當局者不斷向各國發出警告,要東盟「不要越過底線,將帶來危險」。在會議期間,中國代表團副團長關友飛海軍少將還表示,「美國拉攏一些國家對中國孤立,會和新中國成立之際對中國的封鎖一樣,終歸失敗。」 

至於台美間,冷戰初期,雙方透過台美協防條約,建立同盟;冷戰後期廢除協防條約,結束同盟,並降級為透過美國片面立法的<美國與台灣關係法>維持不對稱的、內容不明確的準盟友關係;後冷戰時期間,雖然台美軍售規格升級,有限度地恢復軍事交流,但是仍然只是維持在不對稱的準盟友關係;馬總統2008年剛上任一度採取親中遠美降低台美安全合作關係,但是在蘇起辭國安會秘書長後,政策又回頭調整,此後政策雖有波動,直到馬總統結束任期,台美準盟友的基本定位本質上沒有什麼改變。 

所謂波動指的是,習近平為了他的新型大國戰略以馬習會拉攏台灣以弱化台美關係,而馬在南海議題上的投桃報李。 

關於這一點,蔡總統顯然已經有了一定的了解,所以在南海立場上,在年初訪美期間吳釗燮強調,「沒說要放棄11段線或者說11段線不復存在」。同時蔡總統在就職演說中對於東海及南海問題,延續了馬總統「擱置爭議,共同開發」的主張—事實上這不只是馬總統的主張而已,還是1970年代中國鄧小平的主張,同時也是北京延續到今天對南海的立場,這主張和南海各國依國際海洋公約劃界的立場很不相同。在這裡可以看到蔡總統謹慎細膩的地方。然而這謹慎的調性和她在演講中對集體安全機制表現出來的高昂氣勢,對民主自由價值同盟的渴望和積極態度,又有高度的反差,而後者對一個長期以來堅持不結盟立場的中國來說,形同是大戰略上的叫板。在北京一些人過度揣測下,自由價值同盟形同借「普世價值」之名進行對中國圍堵以行和平演變的策略。關於價值掛帥的外交,北京一貫的立場因應是堅持周恩來提出的和平共處五項原則中的「互不干涉內政」原則 (注2) 。 

習近平對蔡總統的參與集體安全宏圖固然難以適應,但是從實踐的條件來說,蔡總統的整套安全藍圖恐怕的實際效應在鞏固台灣內部信心而不一定在於遠大於夢想,在她任期內成真。 

無論如何,在目前的國際現實條件制約下,國際上台灣的各民主伙伴們包括美國在內,對台灣的國際參與,都只願意支持台灣加入「非國家」性質的組織做一個觀察員,而且往往連這一點都不容易做到。像加入WTO,都要承諾不可以有院長、國防部長、外交部長等高主權意涵,高政治性職位的人参加,現在要把參與層次提高到政治性最高,最敏感的安全領域上,恐怕蔡總統內4年或再加4年的兩任8年內都難有具體的重大成果。 

儘管太平洋西部海域緊張持續上升,使得近年來美日中都不約而同地借台灣的「地位未定」的狀態而把台灣當成緊張的緩衝點,也同時持續而適度地提升對台灣關係,使台灣的處境有一定程度的改善,但是美國對台灣恐怕會在相當長的時間內只維持夥伴(Alignment或Copartner ship)關係,甚至是一個臨時性的聯盟(Coalition)都不算,更不用說正式同盟(Alliance)了。 

台灣目前的現況不要說是安全同盟,連集體安全對話伙伴都當不成。恐怕正是台灣這一個參與集體安全機制在實踐上的限制,導致北京對蔡總統的訴求不致於強烈反應,只對台灣採取目前這個溝通上「已傳不回」的措施;但是這畢竟是現狀的倒退而不是現狀的維持。 

現在一方面兩岸關係已經隨著台灣新政府在區域集體和全球集體安全立場的明晰化而緊縮;另一方面,台灣在區域集體和全球集體安全中空間雖欲小並不易,卻也沒有會快速擴張的跡象;再一方面,中美對峙的局面也並不走向緩和。在這樣的格局下,陷入安全兩難之局的台灣,現階段的目標是擴張做為緩衝點的合適空間或則更積極地投入集體安全機制的建構,或是更向不結盟主義的方向調適,這是新政府拋出他各部分內容顯然欠缺戰略價值的整合後的對外主張後得認真處理的課題。

 

注:

1.盟約名稱:美日安全保障條約暨美日安全保障聯合宣言、美韓共同防禦條約、美菲共同防禦條約、美澳紐公約暨美澳 21 世紀戰略伙伴關係條約、美澳紐公約、美泰共同安全法、美新後勤設施使用備忘錄、美汶防禦合作諒解備忘錄。 

2.五原則:「互相尊重主權和領土完整、互不侵犯、互不干涉內政、平等互利和和平共處」。 

 

原刊於美麗島電子報

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