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台灣政權輪替 — 交接條例的鬧劇該落幕了

2016/2/24 — 15:30

位於臺北的總統府。(圖片來源:象心力 @ wikipedia )

位於臺北的總統府。(圖片來源:象心力 @ wikipedia )

一般民主國家並沒有什麼為總統交接而專門立的法律。例外的是美國。 

既然美國有這麼一個法律,於是2000 年第一次政黨輪替時台灣便跟著學,不料一學就學出了亂子。 

依最近的說法是,這一個法律是新當選總統的團隊用來修理舊總統的法律。法律的意涵既然是這樣,因此勝選的團隊力推,而舊政權力擋,大家角力得面紅耳赤。 

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立一個法專門修理舊總統當然不可能在美國發生,美國總統交接法立法的目的很單純,就只是要讓「新舊任總統行政權移轉得以順利進行。維持聯邦政府辦理國內外事務的延續性,以避免或減低失序之情勢。」換句話說是在幫助新總統順利接手。為了達到這一個目的,美國2000年修訂的交接法條文洋洋灑灑無非規定舊政府在當選的新總統上台前由總務署編列經費、提供資訊、支援,並和檔案局共同編製交接指南等等。 

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只是橘逾太平洋則走樣成了枳。美國透過交接法立法順暢交接;台灣則透過立法製造對立進行朝野惡鬥。不過稀奇的是台灣在2000年啟動惡搞之門的,並不是從國民黨新拿到政權的民進黨。始作俑者是賴士葆,他首創在草案中加進了10多年來交接法中最令雙方血脈亢奮的規定: 

「總統當選名單公告日起,除立法院已通過之法律、預算及政府經常性支出外,凡未經執行之爭議性政策、命令、國際條約、特別預算等均應凍結。」 

美國立法關注前後任總統政策的延續性;但賴案目的在強化政策的斷裂。 

至於民進黨,當時只有我提出交接法草案。我的草案雖然有些依我國不同情境而加上的條文,但是基本上規矩仍依美國交接法的精神起草,沒有賴士葆這一條修理前總統的規定。 

賴士葆為什麼發明這一個修理舊總統的怪招?理由可能有兩個: 

一、逢李必反是政界深藍人士的傳統,賴士葆當時正是深藍政黨新黨的立委。 

二、他看到一些西方國家在舊政黨已經結束而新政府還沒有組成時有組「看守政府」的傳統,而所謂看守政府欠缺明確的民意授權,依例不能在政策上做重大決定。賴士葆認為我國在新總統已當選但還沒有就職前的內閣就是看守政府,應該守看守政府的分際。 

他這看法當然是來自於對憲政體制的外行。因為看守政府是內閣制的概念,會發生在倒閣或國會選舉後組不成內閣的情況,不會發生在總統制國家,也不會發生在偏向總統制運作的雙首長制國家;換句話說,不管體制如何,看守內閣只會跟國會選舉綁在一起,不會和總統選舉有關係。在美國,總統會成為政務推不動的跛鴨總統,但是根本就沒有什麼看守政府的問題。美國憲法賦予總統充分行使職權的時間是一直到新總統就職才結束的。 

當然賴士葆也可能既反李又不懂憲政原理甚至刻意扭曲憲政原理所以提了這樣一個怪法案。 

因為他的內容很獨特,一開始就唬住了包括我在內的不少立委,但是到了在委員會逐條審查後,大家還是沒採納他的創意,通過的條文基本上回歸到所參考的美國交接法的原意。草案的名稱還改成<當選總統禮遇條例>,可是其精神所在。 

委員會通過後依當時的立法程序要交付朝野協商,但是那時已經是4月底距離新總統就職沒有幾天了,於是這個草案的二三讀從此不了了之。 

儘管如此,這一次的審查會得到了幾個有價值的重要結論: 

一、總統和行政院是兩個分別的憲法機關,應當分別訂立兩個交接法案。因此在<當選總統禮遇條例>之外,委員會建議應該另外制定政府交接條例。(註1)並要求在後者立法前,授權行政院訂定暫行的政府交接規程送立法院備查。這也就是後來陳總統時代訂定的交接要點的基礎,目前行政院並進一步據以制訂了「520交接作業實施要項」。 

二、不採取「看守內閣」的觀念。 

三、我國憲政體制國會、總統和行政院間權責不明使訂立政權交接的法律規範遇到難題。建議這問題應該進一步探討。 

這一次審查會議算是一個還蠻有水準的會議,賴士葆的案雖然怪,但是最後風度也還好,不堅持己見。 

只是到了2008年,第二次政黨輪替,國民黨立法院黨團在逢扁必反新黨出身的費鴻泰領銜之下復活了賴士葆的怪案,呂學樟也跟進提案。而且對内容還進一步加碼,賴案是想用法律限制舊政府推動新政策,現在國民黨還要在任的總統中止被未上任的總統包括「副總統」在內所不認可的政策,由未上任的總統指揮還在任上的做事: 

「總統副總統當選自公告當選之日起,除立法院已通過之法律、預算及政府經常性支出外,凡新任總統副總統當選人認定之爭議性政策、命令、預算等,均應凍結」 

當時陳水扁總統,對國民黨這一個怪招的回應是,不能立法剝奪憲法賦予總統的權力,民進黨立委在委員會審查時也一再強調這怪招違憲。但是國民黨堅持把怪招列入條文。除此以外,這次審查會審查品質距2000年十萬八千里,渾然忽略上次審查會議中討論到的各個重要原則。 

審查會中,國民黨不斷強調陳水扁特殊檔案不只不移交還購買60幾台碎紙機予以銷毀。所以一定要立交接法加以防止此後這類行為的發生,為達到這個目的,費、呂兩人鄭重其事地在交接法草案中列了一個專條,列舉7個移交項目,規定違反者「移送偵辦」。 

這是非常可笑的。顯然不知道在2000年審查會中我已經提醒賴士葆,對於檔案的保護和移交,早有檔案法的詳細規範,檔案法有30個條文對於檔案的定義、分類、管理保護、銷毀程序、移交和違反規定的罰則都有規定;此外,對機密檔案的保護還有罰則更嚴格的國家機密保護法的規範。因此,假使要限制總統胡亂銷毀檔案的不當行為,嫌檔案法所有的30條條文還不夠用,那應該還是修改檔案法和國家機密保護法而不是在交接條例中加入一條粗疏又沒有明確罰則的條文,國民黨法案這樣起草,還硬在審查會通過,立法的品質低落得令人吃驚。 

2008年藍綠為交接法大動干戈,但是等到委員會通過草案,和2000年一樣,又已經是快4月底了,民進黨先把法案以「交付協商」的手段擋掉,再等到馬總統就職後國民黨對這一個法案就沒有興趣了。 

到了2011年,由於民眾對馬總統施政滿意度超低,民進黨立委認為政權輪替在即,便藍規綠隨地還以顏色,拿被自己擋掉的賴士葆、費鴻泰版草案當底本,改幾個字重新提案用來修理馬總統。而國民黨這時面不改色,毫不猶豫地把一些過去他曾嗤之以鼻民進黨的理由搬過來擋法案,說民進黨的主張違憲。等到馬總統當選,大家對這一個法案如同過去一樣沒有興趣了。 

2008年,馬總統操作選舉手段,不顧民進黨強烈反對,硬把總統選舉提前兩個月在1月中投票。這一次2016年選舉,行政院準備仍然依循2008在1月中投票的作法,雖然黨主席朱立倫反對,但是在民進黨強烈支持下,選舉投票日還是訂在1月16。 

過去的審查會中早有人認為舊例總統3月20日選舉,5月 20日就職,空窗期太長,總統選舉應該延後到4月20日以後才合理;不料如今選舉不但不延後反而提前,造成的是總統選舉投票日和就職間隔超過4個月,2016年而又遇到政黨輪替,結果創下民主國家最長的憲政空窗期。於是朝野為怎樣交接怎樣面對空窗期的國家政務爭議得比以往更加火爆。 

國民黨敗選氣勢低迷,不敢反對制定交接法,只有張善政最我行我素,強調他不知道看守政府的定義是什麼,交接條例「行政院沒有版本,過去沒有這個條例,都已經在做交接,老實說,現在在做交接的事情,也沒有與條例有直接關係」;至於民進黨和2011年一樣,把賴士葆、費鴻泰版的怪草案改一改重新提案;而墨綠政黨更在賴、費的版本上進一步加碼,在草案中規定如果交接期逾60日,舊總統可以提前卸任的條文。對立之火真是愈燒愈烈。 

但是一面把主張的對立面拉大了後,另一方面朝野卻又都說空窗期這麼長,非處理不可,而且目前距520時日無多,立法時程要趕上520用,時間緊迫,所以這次修法不是針對個人,甚至不是針對這一次政黨輪替。如果這些話都是誠懇的,恐怕雙方最好在立法內容上不要搞得太劍拔弩張,首先,不妨把氣氛拉回到2000年審查會的調子,同時把交接條例的精神拉到和美國交接法一樣,強調他的行政面而不是政治面。 

其次,把衝突推到最高境界的是空窗期問題,若要在這最關鍵環節解套,處理方式分難易,可以在如下幾個方式中擇一而行: 

一、最簡單的,改變總統投票日,修改<總統副總統選舉罷免法>,明定選舉日期為5月20日就職前一個月內。這最簡單也最合理,無論如何,總不該基於一黨一時勝選考量搞出來的合併選舉就讓他常態化而不顧當選日和就職日時間間隔的常態化。 

二、建立國會選舉後多數黨組閣的共識,這當然相當不容易。 

三、工程最浩大,但也是最根本的解決方案是修憲澈底結束權責混亂的既有憲政體制。 

這個法案的亂源是來自賴士葆對憲政體制的誤解(不管是刻意的還是無知),這已經算神奇了,更神奇的是民進黨經過被賴、費、呂三人一翻亂鬧後,竟也把自己的初心搞丟了,跟在國民黨後面起哄,以致於大家亂成一團,這情勢不扭轉的話,必難免妨礙到蔡英文領導台灣進行和解的許諾。 

無論如何,交接條例鬧劇已經閙了16年了,而且愈鬧品質愈低落,該踩煞車了。

 

註:

1.包括法國在內,除了像美國一樣的總統制國家,憲法中,總統和「政府」是兩個不同的憲法機關。 

 

原標題為〈交接條例的鬧劇該落幕了〉;原刊於美麗島電子報

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