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安倍射箭、小泉領軍美女刺客 領袖魅力怎麼來?

2015/2/9 — 18:48

選舉制度的強大效應

從1991年到現在,日本24年之間換了15個首相,平均不到1年就要消耗1個,令日本人非常迷惘。但在這期間卻產生了兩個長命首相,一個是小泉,他當了5年多,自動下台;另一個是今天的安倍,總共已經當了3年多了,看樣子還要當一段時間。扣除他們兩個,其他的12個,平均每個人居然才當8個月!最長命的首相小泉、安倍堪稱在低迷中的兩個魅力領袖,兩人為什麼能別人之所不能?個人才具之外和日本選舉新制息息相關。

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小泉改革的日本郵政民營化法案,在眾議院以些微多數通過,但被參議院否決。為挽回局面,小泉純一郎決定解散眾議院,問題是郵局之於自民黨的派閥議員就如從前農會之於國民黨的地方派系立委。於是黨內強烈抵制,最後在農林水產大臣和防衛政務官免職及一群眾議員出走組織新黨之後內閣才通過解散國會的決議。在眾議院對郵政民營化法案投棄權票的議員,自民黨要他們簽訂誓言,在當選後支持郵政民營化法案,才能得到自民黨的提名。對於在眾議院投票反對郵政民營化法案的37名議員,自民黨黨部宣布不會提名他們參選,並在他們的選區提名對立的候選人。當時由於被認為面臨分裂選舉的自民黨必定大敗,不料自民黨卻在形同郵政民營化公民投票的國會選舉中大獲全勝,還創造了膾炙人口的美女刺客兵團佳話。於是郵政順利改革。

小泉可以用解散並改選國會的方式受國會強力阻擋的改革方案「交付公投」決定,羨煞了備受國會杯葛的美國總統歐巴馬。

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然而小泉可以成功這樣做,除了內閣制的體制因素外,和日本1990年代選舉制度也一樣息息相關。換句話說如果日本不把早期的複數選區選舉制度廢除,或廢除了卻採取單一選區兩票聯立制,小泉將空有氣魄也無法展現施政氣勢。

領略了日本後現在回頭檢討我們自己憲改的選舉制度問題。

2012年立法委員選舉,中國國民黨得票率,在區域立委部分48.1%%;在政黨票第二階段得票率47.6%%,兩個部分都沒有過半,但是當選總席次有64席,佔立法院總席次113席的56.6%%,超過半數。得票率和席位率不成比率,差距將近9%,很被批評,認為佔了太大的便宜。其實這樣的便宜和民主先進國家比起來是小巫見大巫。英國2005年大選,工黨竟以35.3%得票率贏得54.8%的席位率,而自由黨22.1%得票率卻打壓到只剩9.6%席位率,工黨占的便宜才真是大。

工黨得票率才35.3%,只因為是相對多數就贏得54.8%過半的席位,這固然有政局穩定和課責性高的價值,但因為不合比例性和壓縮多元價值以及代表性弱,很受批評。不以為然的人早在19世紀便先發明了單一選區絕對多數兩輪制來補救。這制度現在很少見了,但是法國還是採用。依這制度第一輪投票一定要過半才算當選,問題是依法國的例子,第1輪能過半的很少,法國2012年國民會議選舉共577席,第一輪成功當選的才區區36席,於是決勝負便在第二輪。

2012年的選舉依第二輪的得票率來看當選席位,第一大黨社會黨還是佔了便宜,但是社會黨得票率40.82%席位47.31%,差距不算大,其他各黨兩率接近,情況比英國單純的相對多數制更合比率得太多了。

問題是,第二輪基本上是各黨合縱連橫出來的結果,並不代表黨在社會上「純粹的」支持度。他的純粹支持度其實反而在第一輪才真的顯現出來。如依第一輪來看,社會黨得票率只有29.35%,最後拿47.31%席位,便宜還是佔多得不得了;相反的第一輪擁有13.6%的民族陣線最後只拿了2席只佔0.35%,超級不合比率,整個國會,總體代表性也因此大有問題。

依第一輪的得票率,如果採取相對多數決,那沒問題,法國多黨體制將結束成為兩大黨體制;若採取比率代表制,保證出現破碎多黨制,甚至很難有一個政黨擁有35%以上的席位,而法西斯黨將擁有78的驚人席位成為第三大黨令大家惴惴不安;現在兩輪投票制一方面産生差距較大領先,但又都不過半的兩大黨,過度極端政黨也受到限制,一方面形成穩定的兩個政黨聯盟,法國政局終於進入大革命以來最穩定的階段。

為了進一步求合比例性,20世紀初歐陸開始流行比例代表制,但是純粹比例代表制實施的結果必然是產生眾多且極端化的破碎小黨。於是歐陸在林立的小黨縱橫捭闔之下,從一次戰後的德國威瑪政府到法國第三、第四共和一直到今天的歐洲五豬,政潮洶湧,政府沒辦法做有效決策,還不斷倒台更迭,造成德國民主政體崩潰,希特勒崛起,法國政府更動頻頻,比利時541天無法組成政府,乃至希臘財政破產等等,亂象從未間斷。

單一選區制和比例代表制既然各有長處也各有缺憾《美麗島電子報—林濁水:聯立制修憲?要迎接多黨林立的戰國時代了嗎?》。於是二次大戰之後記取威瑪體制的教訓,德國發明了單一選區和比例代表各半然後聯立的混合制,但是聯立制的基本精神仍然是比例代表制,總席位純粹根據政黨不分區的選票來分配。雖然採取了5%的高政黨門檻,以防過度的小黨林立,但是仍然是多黨制,德國戰後到現在不曾出現有一個政黨,在任何一次選舉中獲得過半數國會席位,也不只一次發生組閣的困難,最近一次,在選後將近三個月才由長期競爭的兩個大黨組成奇特的「大聯合內閣」。德國知道多黨制的副作用,因此除了設高政黨門檻外,在憲政體制上還發明了防止聯合內閣隨時倒台的「建設性倒閣」制度來配套。

德國聯立制的問題不只如此,王業立教授説,在德國這制度引起了包括當選基數計算、政黨門檻等等爭議,其中最重要的一項爭議,是超額議席效應,兩度被德國聯邦憲法法院認定違反平等與直接選舉原則,以及政黨機會平等原則而被判定違憲。聯邦眾議院也因此兩度進行選舉制度改革,採行了複雜的「平衡議席」機制,但是卻更造成595席的國會,在2013年的選舉時,席次暴增為631席,起了更大的爭議與民眾的不滿。未來更多的憲法訴訟恐怕仍難以避免。 (註1)

由於純粹單一選區相對多數制,純比例代表和聯立制的混合制問題全多多,因此1990年後許多國家採取進階的混合制:單一選區兩票並立制。希望在決策的效率、政權的穩定vs.保障多元、選舉的合比率性上求平衡。1996年日本就採取了這制度,之前日本採取的是複數選區制,因為複數選區制度責任政治課責效能低,綁樁需求強且有效,型塑下的一般議員性格是地方性高,造成了日本一大眾小,而這一大,自民黨本身又派閥割據的特殊政黨體制。

改成並立的選制之後,自民黨地方派氣焰下降,日本並進入兩黨輪政的試探期。在稍前,1980年代是日本經濟如日中天的時代,1990年代初經濟泡沫破滅,進入長期的停滯期,日本國民精神非常沮喪,政黨和官僚的聲望低迷,政府非常不穩定,首相不再受到信賴,但在這期間,還是有兩個能有強力作為的首相,一個是小泉另一個是安倍晉三。兩人在暮氣沉沉的日本分別推動了令傳統黨內地方派閥全力杯葛的郵政改革和振興經濟的安倍三箭。兩人都以解散國會,把大選當作政策公民投票而大贏,同時贏得了施政的氣勢。先看2014年安倍的大選。

安倍先靠單一選區48.1%選票在小選區295席中贏得223席,這已經接近總額半數的 236席了,再添上比例代表的68席,共291席,超過總額半數多多,成為穩定多數,獲得了強烈的施政氣勢。但是假使採取德國式以相同的得票數會如何呢?這得靠一連串複雜的計算方式:

1,先求自民黨在總額475席中佔半數的區域236席中得幾席。這我們假設應依他在295席中得到223席依比例加乘,那麼將是:223席× (236席/295席)=178席

2,再算比例代表席位:475席×33.1%=157席

3,178席大於157席所以不能再分配到比例代表席位,自民黨只能得到178席。

注意了,他明明在比例代表選舉中得了33.1%,是得率的冠軍竟1席比例代表席位都得不到,這真的算是公平的制度?

4,由於178席-157席=21席,這21席必須回補到總額上去,總額就成了475席+21席=496席。

5,496席的半數是248席,於是自民的席位由大幅超過半數變成少了70席!這一來縱使再加上傳統盟友公明黨65席還是不過半,結果不只安倍將失去施政氣勢,日本政局也將陷入混亂,而已悶悶不樂的日本人怕難免落入恐慌之中。

其次再回頭看2005年的小泉,他解散國會後,在重選的44屆480席中獲得296席壓倒性的勝利,如果我們改用聯立制,他將只剩下183席,差半數240席還有一大段距離,縱使成功組成聯合內閣也將沒什麼施政的氣勢,而33.1%的比例代表票分不到一席,肯定是個憲政風暴。

日本修改成單一選區兩票制以後,還創造了政黨輪替的機會。自民黨在接替小泉的三任首相,在任內狀況連連,於是2009年由於單一選區強烈的課責效果,在野的民主黨獲得308席,取得歷史性的壓倒勝利,終結了自民黨自1955年以來幾乎沒有中斷過的國會最大黨的地位。

這次選舉如果採取聯立制的話,民主黨便只有204席,縱使加上結盟的4個政黨也只有237席,根本達不到過半的241席。日本創紀錄的政黨輪替將又是另一番難以預料的風貌。

日本44、45、47三屆關鍵性選舉可以說都是建立在並立式單一選區兩票制上面的,如果日本繼續採取複數選舉制或改變成聯立制,三次選舉的關鍵效應將都不會出現。日本的情勢將比目前更加低迷,甚至看不到什麼希望。

最後我們再回到台灣。

典型的說法是改成聯立制會比較公平。這説法有一個根本的盲點,那就是把區域的選票不當選票。且以2012年立委選舉為例說明一下。

國民黨兩票總票數:6228671+5863279=12091950票

民進黨兩票總票數:5753242+4556424=10309666票

台聯黨兩票總票數:0+1178793=1178793票

親民黨兩票總票數:145507+722089=872596票

現制國民黨在單一選區兩票制的確佔了便宜,以兩票加起來48.18%的比例得到了56.63%的席位;如果採取聯立制席位將降到46.90%和總得票率相當接近,這算公平;但是其他三黨問題就大了。民進黨反而將減少1席,總得票率是41.1%但席位卻只有34.5%吃了虧。至於親民黨以總得票率3.47%取得6.19%席位,跳升到4席,台聯總得票率4.70%但是得到11席佔了9.73%,無論如何也不符合比例性和公平性。不只如此,這造成了沒有一黨過半的局面,政局保證比現在更不穩定。

假使換成區域不分區各半的並立制,依上面的試算,各黨的總得票率將和席位比例最接近。這樣國民黨仍佔便宜,但是幅度縮小,剛剛過半,如果是內閣制也許得考慮聯合政府,但是不致於讓合作對象漫天開價,政府較穩。至於兩小黨席位率上也得到了一定的優勢。

批評現制的人除了主張改為聯立制外更一併要求降低政黨門檻,無論如何這將使發明聯立制的德國人都得嚇一跳。他們知道聯立制將強化體制走向小黨,為了防止威瑪災難的重現他們設定了不分區5%,區域3席的門檻,此後一般國家若聯立制大抵都把門檻同樣設為5%,只有並立制才會降低門檻,像日本就是2%。事實上日本雖然用了並立卻仍然是多黨體制國家,並立制並沒有讓小黨消失,只是讓民眾對執政的大黨有更犀利的究責武器,也讓政權既可能輪替又容易穩定而已。

經過這樣的分析,加上針對我國當前行政立法決策無能,僵局難解,政務停滯等現實,本文建議採區域不分區各半的並立式單一選區兩票制。《美麗島電子報—林濁水:聯立制修憲?要迎接多黨林立的戰國時代了嗎?》同時建議若憲改建議憲法只規定區域不分區各半以及區域以15萬人口選出席為原則 (註2)。然後包括並立等規定放在法律中規定。

 

註:

1、《聯合報民意論壇—王業立:仿效德國聯立制 超額議席呢

2、合理席次請參考林濁水:《想想論壇—【華山論劍】國會席次應該多少才對?

原刊於美麗島電子報

 

 

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