立場新聞 Stand News

打開國會黑箱說亮話

2015/12/2 — 17:20

中華民國立法院議場内 ( Jiang @ wikiepdia )

中華民國立法院議場内 ( Jiang @ wikiepdia )

10月29日朱立倫大談治國之道,說國會運作愈簡單愈好,三項改革目標,提升效率、多數決,以及協商要透明,就是簡單明瞭,沒有黑箱、沒有複雜的政治算計,國會議長要中立化。他說,國民黨將提出完整改革法案,期盼國會能趕緊通過,讓未來不論哪個政黨在國會多數,都能更有效率來為民服務,法案一直卡在立法院,對民眾不公。 

在國民黨主席要求下,國民黨版的國會改革方案擺了個千呼萬喚的姿態出來了,只是朱立倫的三項目標在王金平的國會改革方案中是這樣的:國會議長要中立一項並沒有出現,在協商透明化有比較多的著墨。至於多數決的精神基本上是做個表面功夫。 

民主政治體制被分為多數決民主和共識決民主,這兩個體制有時又分別被叫做西敏寺民主和協商民主。兩種體制在實際運作上一個強調多數決,一個承認少數擁有否決特權,差別非常大。 

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通常共識決民主配套的是內閣制、比例代表選舉制和大聯合內閣,比利時是典型;西敏寺民主配套的是單一選區簡單多數選舉制和最小過半數內閣或總統制,英國是典型。多數決民主由選舉決定執政權歸屬;協商民主政權的歸屬選舉扮演的重要性不那麼大,選舉往往只是個儀式:依協商民主模式,大聯合政府政黨不管選贏選輸一樣參加,目前這次德國組閣固然是標凖作業;像瑞士更加經典,幾十年來7名聯邦行政委員會委員由眾院中涵蓋左右立場的4個政黨以所謂2:2:2:1的「神奇公式」分配,然後大家輪流當總統。 

朱立倫既主張內閣制修憲,又主張國會運作以多數決為主,「要表決就要表決」,還反對聯立式單一選區兩票制,可見他的立場很清楚是西敏寺民主;相對的,王金平雖在枝節上接受了朱立倫的修正,但是他的改革方案中國會的運作主軸仍然是朝野協商,並沒有放棄共識決民主的立場。朱王雙方互相應付的結果國民黨提出了一個怪裡怪氣的國會改革修正草案。 

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那麼馬總統的立場呢? 

2006年6月他以中國國民黨主席立場說,多數黨組閣將會是他2008年的重要憲政政見。在馬王之爭時他從頭到尾堅持各種內閣提出的重大法案國民黨立委必須運用國會多數通過不能被協商卡住。從這個角度來看,轟轟烈烈的馬王之爭其實是兩個互相扞格的民主模式的尖銳衝突。而在這個衝突之中很奇特的是,在權力角力上朱王多半站在一起,但是在體制選擇上馬朱是站在同一個陣線。 

經過這樣的分析,我們赫然發現,我國的憲政體制不只因為胡亂拼湊得既非總統制又非內閣制又非西歐的半總統制而造成運作上的扞格,還因為胡亂拼湊得行政立法共識民主模式多數決民主各執一端而陷於混亂。 

雖然協商民主理論在1990年代在西方世界很熱門,但是1999年台灣把朝野協商法制化並不是來自對西方協商民主的理論的理解和景仰。他只是要借設立朝野協商機制和黨團門檻以阻絕小到不成黨或政團但又強悍無比的少數人或單行俠在院會二、三讀時發言杯葛的方式弱化他們的議價能量以增加立法效率,不料由於強調共識決,後來又放水降低黨團成立門檻,於是在2000年之後朝野協商機制被小黨或小政團倒過來使用,配合上議長的運作使得重大爭議法案全無法進展,在這情形下,又格於憲法規定不能讓無能推展政務的總統下台,國家終於陷入憲政僵局。 

現在支持朝野協商機制的人雖然協商民主,共識民主朗朗上口,但是真正的協商民主怎麼運作,和行政體採的多數決民主註定格格不入,難以銜接全都很茫然。 

由於國會採取朝野協商機制時並不是根據協商民主的理論也不是參考西歐比利時等國家的實際經驗,是閉門造車的產物,所以兩者雖然都叫協商,但是運作程序完全背道而馳。西歐的協商,如運用在組織聯合內閣時,是先協商聯合政綱和內閣人事,若遇到立法時也對法律精神內涵先協商取得共識後再起草法案;但是立法院的朝野協商完全不是這麼一回事,是行政院基於多數決精神自己就先起草了法案,送到立法院遇到爭議再進行朝野協商,整個過程完全是倒過來的。逆向運作協商程序的結果,協商民主的好處不但沒有,意外的弊端一堆。 

李帕特讚美協商民主說他分享權力的安排可以讓多元分裂的社會和諧共處,例如在我們看來瑞士形同分贓的六個輪流當總統的委員會就運作得不錯;但是我們立法院的雙召委制度就是衝突和災難的來源。西歐的協商促成分立的政黨組成合作的內閣;我們的協商是衝突攻伐的工具。西歐的協商使法案能順利起草順利通過;我們的協商是用來杯葛已經起草完畢甚至在委員會審查通過的法案,破壞已經達成的共識。(《自由時報:林濁水觀點》 怎樣迎接國會過半(六):從王柯麻吉到王柯互嗆》

面對國民黨政府這一個神奇的行政立法各執共識,民主和多數決民主兩種運作體制造成的災難,民進黨到底什麼態度是個有趣的議題。 

以柯建銘來說,他顯然不可能要求未來的總統放棄勝選帶來的多數決優勢地位;但是他顯然也仍然認為國會繼續依共識決民主運作為好。只是,假使未來的行政立法依他意思運作,那麼恐怕難免重蹈國民黨政權行政立法亂成一團的覆轍。 

在這亂局中,未來的總統蔡英文,她的選擇又是如何? 

很意外的,2012年蔡英文主席就選擇了協商式民主和大聯合政府的概念,她認為在藍綠尚未和解前,為了避免無謂的內耗,無論在政策形成或政府組成上都有讓社會各利害關係人互相對話的必要,因此「大聯合政府」是台灣未來一條非走不可的道路。她這樣說顯然表示協商民主精神將貫穿行政立法兩個體系,這在邏輯上就OK了,不會發生現在的亂象。 

雖然幾句話,就顯示她對協商民主的內容遠比王柯兩人了解。 

她提這一套的協商民主機制時提出,在現實上應該有這樣的背景: 

1、大局是,一直到1995年6月以前,民進黨有機會選總統,但是國會選舉必定是藍大於綠。為了解決她未來當選總統時面臨藍大於綠的國會,與其重蹈陳水扁朝小野大的困境或採取交出組閣權的左右共治,不如組織大聯合政府。 

2、協商民主,大聯合內閣依李帕特的理論最適合社會上因為不同階級、地域、文化等所產生固著性的分裂的國家採用。而台灣社會正因客家、福佬、外省、原住民四族群間存在文化的多元性而且這分歧還明顯表現在投票行為上,此外,政治上還有更顯示對立性的統獨分歧,因此適合協商民主模式。甚至於可以運用協商民主模式進行「聯合民主工程」來整合分歧。 

不過要依據這樣的基礎就在台灣採取協商民主,仍然大有問題。 

首先,依大師李帕特的看法,建立協商民主的前提是社會的多元分歧既大到各自整合結構成彼此間不容易跨越的「柱狀體」,而柱狀體又要相當穩定,長時間彼此處在總體性的力量均衡狀態。以瑞士和比利時為例,界線分明的不同的民族就是柱狀體的主體。然後在這前提下納入各柱狀體的菁英組成大聯合內閣,並容許區域自治,創立個體意識及允許不同文化共同體的法律。這一點台灣符合的柱狀體存在的似乎只有原住民,這和比、瑞兩國完全不同。至於統獨分歧,的確是長期政治分歧對立的關鍵,但是如要把他當柱狀體,將遇到獨長統消認同變化相當快速且並不穩定的現實,定和比瑞兩國的固著化民族分歧並不一様。 

其次,所以建立協商民主,雖是在處理社會分歧,但處理要能成功,在不同的柱狀體之上仍必須有政治的『共同效忠感』。依哈伯馬斯的看法,效忠感建立在「憲法愛國主義」之上。憲法愛國主義包涵了兩個核心內涵:自由主義和國家認同。然而台灣的政治分歧正是國家認同有異,這是第一個問題。還有,幸而台灣的認同是在變遷之中,如果確認認同分歧然後透過體制安排使其進一步柱狀體化並固著化、恆久化,或借香港的說法使他「膠化」,這顯然並不會是好事,這又是一個問題。 

到了最近關於聯合政府,蔡英文又有一個新的說法。持續幾個月來,她一再強調,民進黨執政要組成穩定多數的「進步大聯盟」,讓來自各方的人才參與執政行列。 

2012年叫大聯合政府現在叫進步大聯盟政府,名稱中同樣有聯也同樣有大,還同樣強調溝通協商,廣納參與,但此大聯盟已經完全不同於彼大聯合。 

2014年5月底剛當選黨主席,蔡英文把話講得非常清楚:國會選舉制度應該改為德國式聯立制,這可以增加國會的多元代表性,也會讓未來組閣的「最小多數聯盟」多了想像的可能性。 

首先最小多數聯盟是多數決民主的邏輯不是協商民主的邏輯。其次,她這樣講的時候台灣正好是在太陽花運動衝擊之後,國民黨氣勢空前重挫,出現選舉危機,但是國民黨危機雖有,蔡英文對「最小多數聯盟」也只敢「想像」。 

畢竟國會國民黨不過半僅敢於想像而已,基本上,民進黨心中國會永遠選不贏藍營的陰影仍然揮之不去,以致於朱立倫主張內閣制,一般民進黨員都反對認為是國民黨的陰謀。這心境下有的民進黨人便認為可以用聯立制來緩和在國會選舉時民進黨來自「基本盤永遠不如人」及減半帶來的票不等值的雙重不利的傷害。 

2015年3月30日針對憲改議題,民進黨召開「修憲事宜協調會報」,在國會改革方面繼續主張聯立制。 

但是在九合一大選後,民進黨立委發現如果基本盤不再輸給國民黨,那麼選舉維持並立制反而更容易使國民黨失去國會半數,於是民進黨團5月公布的憲改方案不再主張聯立制。但是蔡英文也沒放棄聯立制立場,她這樣主張,目的應該是德國式選制是她想用來當與新興第三勢力結盟的媒介。 

隨著選情愈來愈樂觀,民進黨開始相信自己國會將可以單獨過半,8月16日蔡英文宣布就算民進黨在國會單獨過半,也不會「整碗捧去」,會組成穩定多數的「進步大聯盟」。然而這時從「最小多數聯盟」進展到進歩大聯盟,表示的應該不只在聯的量體上由小變大,聯的內涵恐怕也已經大不相同。這不同的精神可以由組成夢幻不分區立委名單的程序上顯現出來。 

為了展現聯的誠意,蔡英文公布了一個外界大獲好評的不分區立委名單。這份漂亮的夢幻立委團隊人選,前10名中有7名是社會議題導向。整份名單34人只有8位是政治人物,充分展現蔡英文聯盟成局,「不整碗捧」的決心。

這樣漂亮的聯盟的組成既不同於西歐大聯合的邏輯也不適用西歐無論任何一種形式的政府結盟邏輯。西歐的結盟都是政黨與政黨間的結盟,參加結盟的人不只要先得到他代表的政團的授權,而且以在政策上協商到得到具體的共識為前提,有時甚至還要回頭經授權合組聯盟的政黨的非常嚴謹程序的批准,工程浩大過程非常辛苦。例如德國這次的梅克爾大聯合內閣,組成過程就非常不簡單,2013年基民黨和社民黨組大聯合政府,經過長達一個多月艱苦談判,兩大政黨簽訂了184頁的協議書,這協議書還要經過社民黨的47萬名黨員通信投票通過後大聯合內閣才宣告上路。過程的莊重嚴謹真是驚天動地。 

然而這次民進黨的夢幻不分區名單,名為進步大聯盟,但是聯的程序就輕鬆無比了,不要說協商,根本都不知會社運團體或者社運政黨就直接在其中拔擢傑出成員進入名單。 

這樣做的好處當然是程序簡潔輕鬆,將來執政也不必像梅克爾要受到協議書的約束,但是代價則是那些涉及的小黨和社運團體沒有支持夢幻聯盟的義務,將來問題恐怕是多多。未來遇到情況也許只能沿用現在立法院與西方國家不同的逆程序協商模式:政府先提法案,然後有意見再來協商。由於未來協商勢必愈來愈公開化,而共識也就愈來愈難達成。 

無論如何,從不分區夢幻名單的組成過程中,未來的執政者已經強烈表現他的決策和執行模式是多數決民主了,那麼立法院的運作還要繼續維持變形的古怪協商民主模式嗎?這肯定是必須改的,否則後果實在難以設想。 

現在,必須進一步討論密室協商黑箱作業的問題。 

由於朝野協商制度弊病百出,於是要求協商公開成了沒有人敢阻擋的主張。這主張民意支持度超高,但是其實大有問題。以梅克爾組大聯合政府的協商來說,就是閉門協商,只有閉門而不在特殊立場人士在場的壓力下艱難萬分的讓步才有可能,而必要的讓步是協商民主成功必不可少的條件。很難想像,如果協商必須徹底公開,世間還會有什麼協商民主模式。事實上連多數決民主中,協商也是難以避免的,而協商也都是閉門的。以採取多數決民主的美國為例,他的憲法就是在關門中激烈爭辯出來的。直到現在,美國國會雖然超愛辦公開的聽證會,但是委員會開會仍然是閉門的。 

協商式民主的問題依西歐的經驗遠比多數決沒效率,單單組閣梅克爾就花了5個星期,比利時更曾花了500多天,真是可怕。其次協商民主高度仰賴密室作業,必須「柱狀體」和他的領導菁英間有非常強烈的信任感才行得通。 

兩種民主模式都各自有好處和缺點,我們在兩種民主模式中做選擇時,無論如何要依以下的原則: 

一、要協商民主或多數決民主,必須行政立法整套採用,不能繼續維持行政權依多數決民主運作國會用共識決的方式運作。 

二、如果要採用協商民主的話,就要照著西歐的規矩,不能在程序上逆向操作。 

三、協商必須是柱狀體對柱狀體,也就是黨對黨成政團的協商,而不是個人對個人的協商。 

四、協商要成功,柱狀體也必須覺悟要對自己的精英有一定的信任,容許他們閉門協商,同時要有忍耐沒效率的決心。 

一路分析下來,我的結論很清楚: 

1、立法院目前「朝野協商中心主義」必須廢除。在院會的層次的協商應該只限於議事程序的協商,不能涉及法案實體內容的協商;實質協商應擺在委員會,而且既然是協商就採取閉門方式。 

2、為立法周延,應該強化公聽會的舉辦而不是像國民黨的草案一樣,以聽證會取代公聽會。 

3、雖然不採用協商式民主,但行政院起草法案仍應強化公聽程序,並事先和立委溝通。 

毫無疑問的,台灣必須在協商民主和多數決民主中做抉擇不而能繼續陷入由兩種民主模式拼湊成的混亂之中。然而令人擔心的是兩大黨的國會改革主張或改革草案都看不到他們願意做這樣的抉擇,只是橫生技節地主張會製造亂局的「協商公開」。

 

原刊於美麗島電子報

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