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朱立倫當主席,可以不選總統嗎?

2015/4/22 — 12:27

資料圖片:朱立倫(圖片來源:新北市政府)

資料圖片:朱立倫(圖片來源:新北市政府)

國民黨最有實力的朱立倫明確宣布不參選2016總統了,一些忠誠的國民黨員豈止驚慌而已,於是政界議論紛紛,各式各樣難以證實的的揣測出籠,但是卻沒有一個議論是從當前憲改議題的角度做出發點的。如果從憲政角度來看,他這選擇是合理的:

他並沒放棄未來當最高領導人的決心,但他相信如果體制不改造,誰選贏,誰都可能變成第三個10%總統,所以他不願意;所以他主張要憲改成為內閣制,既然是內閣制,那麼黨魁該擔任的是閣揆而不是總統,他推動的內閣制憲改如果能成功,他這個黨魁便可以名正言順地爭取當2020年的閣揆,所以現在不選總統。

他是不是就是從這一套理念而不參選2016總統,現在還不夠明朗,因為如果是的話,他現在必定會把憲改當一回事傾全力推動,現在國民黨就不致於連起碼的內閣制配套主張都提不出來,內容不只零零落落,甚至荒腔走版。

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但是不管如何,黨內最有實力的黨魁不當而選擇當總理的確是內閣制的規矩。不只如此,從西歐先進民主國家的例子來看,這也是所有的半總統制國家沒有例外的慣例。

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這一個慣例要從德國威瑪憲法,這一個半總統體制的開山始祖談起。

威瑪憲法的起草者明確地說威瑪憲法是一個向議會內閣制邁進的體制,但是需要一個直選的總統,以便在議會政黨政治運作出狀況時以超乎黨派的地位解決僵局以維護憲政秩序,讓他回到常態的運作。後來法國第五共和的憲法起草者更進一步把總統這樣的職權直接用「仲裁」這一個詞明文寫在憲法之中。於是,總統不應該擔任黨魁就成了西歐半總統制國家都不曾逾越的慣例,芬蘭甚至更進一步在憲法中加以明文規定。

各國的情形是這樣的:

1,半總統制威瑪憲法首先把總統定位為超脫黨派而由人民直接選出來代表人民而非政黨的一個「個人」。

2,奧地利:

1945後,迄今71年總統從未兼任黨魁,總統有時甚至是無黨籍;相反的,總理必定是國會多數政府的黨魁。(1966年~1970年是少數政府的黨魁。)

3,芬蘭:

1945年迄今71年總統未擔任黨魁;1977年後,總理都是多數黨黨魁。(只有7年例外)1994年首次直選,兩位主要候選人都主張總統定位是超黨派代表人民的角色。

4,冰島:

1944年迄今72年總理都是多數政府黨魁,(1年例外)而總統在1970年後都是無黨籍身分。

5,法國:

戴高樂看不起政黨政治,拒絕當黨魁,建立了此後凡總統都不兼黨魁的慣例。

西歐半總統制國家建立的這慣例,一些後共產主義國家也多依循,例如

1,斯洛維尼亞:

1991從南斯拉夫獨立出來後,迄今25年總理都是執政黨黨魁。1992年 Milan Kucan總統社會聲望非常高,但一直屬無黨籍(1990年~2002年)而且奠定了總統不干涉總理施政的慣例。

2,俄羅斯:

和法國一樣。

3,蒙古:

和芬蘭一樣明定憲法之中。

西歐國家這樣做,很清楚是在確保總統行使仲裁權具備權威性,但是所有的西歐國家中,法國做得跟其他國家非常不同。其他的國家總統不當黨魁是貨真價實的,而法國戴高樂則很有得一比,那就是當的是執政黨的「精神領袖」,雖然名義上不是黨魁,但是對黨的掌控能力遠遠比名義上的黨魁更強大。他的作法形成了路徑依賴,此後法國總統沒有一個不學他。這也是法國變成大總統制,其他西歐國家走向準內閣制的關鍵所在,否則,法國總統在憲法上的權力比其他西歐半總統制國家偏小的條件下,法國總統不可能有這麼大的介入行政權的空間。

換句話說,法國總統之所以成其為有權無責的大總統,依賴的不是憲法體制給了他足夠的空間,而是依賴控制憲法體制外的政治力進而控制內閣。法國這樣做,成全了總統之為大—又是仲裁者又是當事者,也就是球員兼裁判,但是也使法國付出了代價:他是西歐半總統制國家中無論是政局穩定、效能、清廉都墊底的一個。

至於台灣,不管是陳水扁或馬英九剛剛上台時,當然都高度自我期許,也因此都宣告自己要當超黨派的全民總統,但是由於我國97體制學的都已經是在西歐半總統制中最差的法國式,還配套得七零八落,極端不利於施政,總統做得辛苦萬分,於是便完全背離半總統制原則想靠兼任黨魁的方式來鞏固權威,沒想到一方面體制不配套造成的缺憾不是靠兼任黨魁可以解決的;一方面,兼任黨魁又使自己仲裁的優勢喪失,聲望降低;再一方面所屬政黨跟着他聲望的下滑嚴重受害;最後馬總統更硬是被逼辭了主席,真是難堪到了極致,而憲政的實際運作也比本來就相對不完善的法國式更不完善了。

朱立倫當黨魁不選總統是要擺脫在惡劣體制下,10多年來扁馬總統當得每下愈況的宿命嗎?這一點從憲政原理上固然有跡可尋,但在實際作為上卻看不出他實踐的力道,這一來他當黨魁,也最有實力卻在大選決戰中退居第二線,各種質疑和揣測就難免排山倒海而來了。

 

原題為〈朱立倫當主席,可以不選總統嗎?關鍵時刻關鍵領袖的關鍵抉擇(四)〉,原刊於美麗島電子報

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