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林全當然不是總統的執行長

2016/10/7 — 18:56

作者分析,「所謂憲政體制對總統的羈絆陳馬兩位總統早就感覺到了,他們也都設置了幾乎和蔡總統完全一樣的小組會議來因應。」(圖片來源:蔡英文 facebook)

作者分析,「所謂憲政體制對總統的羈絆陳馬兩位總統早就感覺到了,他們也都設置了幾乎和蔡總統完全一樣的小組會議來因應。」(圖片來源:蔡英文 facebook)

9人小組「執政決策協調會議」會不會成為「太上行政院會」,弱化行政院會功能?林全在10月3日「執政決策協調會議」召開前說不會,理由?林全強調因為「執政決策協調會議」功能是「協調」,是「政院會說明政策方向,聽取各界意見」的地方。 

但是在當天會議進行很明顯的不是「協商會議」,並不是以「協商共識」或「協商決議」的方式做成「會議結論」,而是由在一例一休、年金、兆豐三案,總統全都直接對行政院勞動、法務兩部,以及司法、考試、行政三院的主管業務和立法院黨團都做了明確的「裁示」。 

毫無疑問的,這三案林全只能奉總統在會議中的「裁示」辦事,所以「執政決策協調會議」已經正式成為「太上行政院會」。會後有立委質疑這樣一來,林全是不是已經成為總統的執行長,林全的回答是行政院沒有執行長,提問的立委很不服氣。 

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然而林全的回答卻反而是對的。因為外國流行的所謂執行長CEO,在我國一般叫總經理。正常的狀況是,為了確保公司能有效營運,董事會只決定大方向,而業務授權總經理全權掌控,董事長不可能直接介入各業務部門的具體細節。因此當每一個星期行政院會之前都先召開例行性的「執政決策協調會議」,在會中總統在直接對行政院底下部會主管個案做具體裁示時,就公司的營運方式來說,這已經等於是公司採取董事長兼總經理的做法了。這樣一來,行政院本身已經沒有CEO,而林全只是替兼任總經理的董事長處理總務的總務長了。 

然而林全又是錯的,因他既然只是總統的總務長,那麼他說的「行政院的政策我要負責」便錯了。林全既對又錯,實在夠尷尬的了。 

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事後儘管民進黨立委都不反對「執政決策協調會議」的召開,但是有的立委說,這是磨合期的措施,希望儘快度過這段磨合期,回歸政府組織的常軌,有的立委強調終歸要修憲才能真正解決問題,這些委婉的話都形同承認「執政決策協調會議」是否合憲至少是個爭議。 

關於憲政爭議,蔡總統強調她施政遇到了「憲政體制羈絆」。她這話很引起國民黨人士憤怒,指責她怎麼可以說中華民國的憲政體制是個羈絆。國民黨人士這樣批評是搞不清楚憲政精神所致,因為民主國家的憲法本就是制定來「羈絆」權力的行使的,所以蔡總統的話值得注意的不在於「汙衊」憲法體制是個羈絆,而在於她面對羈絆的態度是什麼和她設置「執政決策協調會議」恰不恰當。 

她說「人民在意的,是我如何在這個體制之中,領導國家往前走。」這句話是說她在意的不是要不要修憲來解除羈絆,而是要不拘泥於憲政體制羈絆地做事的意思,這話合憲與否的確有爭議的空間。 

先撇開合憲爭議,直接回到不拘泥於憲政體制的羈絆而設置「執政決策協調會議」,是不是就可以好好「領導國家往前走」這一個命題上。 

許多人肯定這一次「決策會議」的確讓內閣進展遲滯猶豫的年金改革、法辦兆豐案、一例一休三個個案有了明快的決斷,這一點現在看來是事實,但是如果認為有了這一個例行的9人小組「決策會議」,此後國家就可以順利地「往前走」了,恐怕大有問題。 

所謂憲政體制對總統的羈絆陳馬兩位總統早就感覺到了,他們也都設置了幾乎和蔡總統完全一樣的小組會議來因應,陳總統有9人小組或7人小組會議,馬總統有5人政黨平台會議;但是這些小組會議並沒有使兩人免於淪為10趴總統,那麼蔡總統設置了同樣機制之後情形會更好嗎,恐怕得好好討論。 

總統決策會議為什麼和憲政體制羈絆關連在一起,且進一步分析。 

1996年修憲時,範本是法國第五共和,然而比較台、法兩國體制,台灣憲法賦予總統的權力遠比法小得非常多,法國總統有對國會主動的解散權、重大政策交付公民投票權、主持部會議權等等權力;另一方面,台灣國會的權力又遠比法國大,(註釋1)許多和法國規範不同的地方在在形成了對台灣總統的「憲政體制羈絆」。 

面對一大堆法國所沒有的羈絆,總統如果退出政黨活動並任命一個政治能量夠的人擔任閣揆並放手讓他領導內閣發揮才情,那麼台灣將走向類似芬蘭、奧地利式般的備受肯定的準內閣制,但是準內閣從來不是台灣幾位主政意志堅強的總統的考慮,恰巧,2000年後又有兩樣發展,形成了鞏固總統主政的慣例。(註釋2) 

一、依法國憲政慣例,如果出現總統和國會多數黨一致時應該左右共治,由多數黨領袖組閣,這也是1997年修憲時朝野的共識,但是2000年總統大選後面對國民黨多數的國會,陳總統拒絕國民黨左右共治的要求,在藍營居國會多數的8年中,國民黨又都不敢行使倒閣權,於是形同建立了總統主政不受國會選舉影響的慣例。 

二、由於和法國憲法一樣,憲法的明文只賦予總統任命閣揆的權力,但是又基於內閣向國會負責的規定,所以賦予國會倒閣權的同時,並沒有賦予總統對閣揆的免職權。面對憲法規定的這個羈絆,陳總統的處理方法,據報導是在任命有強勢政治實力的閣揆時,私下要他先簽下辭職書放在總統那邊;而馬總統乾脆在閣揆人選上就以任命公教出身,沒有政治能量的人擔任閣揆形成解套效果,這樣16年下來,在憲法欠缺總統可以免閣揆職規定的條件下總統主政的慣例又被鞏固了。 

然而,我國憲法明文賦予總統的職權不只比法國第五共和小,甚至比西歐其他半總統制國家都小,(註釋3)卻一直由總統主政,於是運作得十分困窘。造成對總統貫徹意志的羈絆的機制中最關鍵性的是總統被排除在行政院會議之外。總統不能主持行政院會議符合了憲法中行政院是國家最高行政機關的條文精神,卻不符合總統擁有實權可以貫徹權力意志的現實,結果是實質決策權和形式的指揮權的斷裂。 

世界各國的體制都是由有民意授權,擁有最高國家決策權的人主持內閣會議,總統制的內閣會議由總統主持,內閣的內閣會議由總理主持,但是我國1996年修憲,修出了總統制的頭,卻裝上了內閣制的身體,又因為總統不能主持內閣會議而使得頭跟身體間血脈又不流通。 

法國第五共和一樣是總統制的頭又裝上了內閣制的身體,但是法國並沒有頭跟身體不能銜接的問題,因為法國是部長會議由總統和總理共同主持。(註釋4) 

面對實質決策權和形式指揮權割裂的「憲政體制羈絆」,陳、馬、蔡三位總統都透過總統兼任黨魁,再組織「X人決策小組」,把黨、國會領袖和閣揆納入,再由自己主持決策會議的方式把總統決策權和內閣指揮權銜接起來。 

決策權和指揮權透過9人小組決策會議銜接起來後,就年金等三案來看,政府運作比以前果斷明快了。但是副作用將非常巨大。 

首先他將付出的代價是閣揆權威進一步的重挫,閣揆既然失去了內閣決策權,將來必更難領導內閣。內閣閣員在明白行政院長不是真正的決策者之後,在推動自己部的主管政策尋找支持時將跳過閣揆直接找總統或立法院黨團、立委。 

在9人決策會議成為最高決策機關,而總統成了裁決者後,居於上位的總統和9人小組很符合總統「問題一個個解決」精神地處理一個個的個案時,在權力運行的途徑脫離憲政體制的羈絆而變形的同時,內閣會議整合各部會的功能也受到嚴重打擊。 

其次,在以解決個案為特色的決策會議中,總統形同部長,於是各部會首長在決策流程中的位階大幅拉低,角色嚴重模糊化。部會首長在馬總統時代知名度已經低得不像話了,如今更形低落,一個沒有人認識的部長實在難以想像他會有什麼施政能量。 

第三,國家做決策品質要好,除了領導人的洞見、決斷力很重要之外,專業技術官僚提供完整的資訊和周密的幕僚作業也必不可少,因此從技術層面上來看,國家最好的決策機構無疑就是行政院會議。蔡總統當然明白這一點,所以當她決心介入主導內閣政務時,一開始並不學陳、馬兩總統一樣成立高層黨政小組會議。她的作法是要行政院長林全和內閣團隊把相關資料帶到她家中開「廚房内閣會議」。 

這會議刻意突出「廚房」的場所,強調他的非正式性,非例行性,以避免產生架空行政院會議的爭議。但是就其相對完整的內閣團隊參與和攜帶相關的詳盡資料來看,反而應該是一個更有效的決策整合會議。 

如今為了降低爭議,9人決策會議開會時避免「內閣團隊」的色彩,突出參與者的「黨政」色彩(註釋5),其結果則是決策品質很難免於下滑。 

總體來說,設置9人決策小組取代行政院院會成為最高決策機制,頂多有利於一時性的個案危機處理,而整個行政體系的決策品質將降低而內閣將繼續維持16年來能力不斷下滑的趨勢。這是遠比林全是不是總統的執行長這個面子和蔡總統是不是太過於越界更嚴重,影響更深遠的問題。


註釋:


1. 內閣法案國會如果不能在一定時間內完成審查,可以條例的名義自動生效。 
2. 2016國民黨國會敗選,馬總統主動提出左右共治要求仍被對手黨拒絕。 
3. 冰島總統職權: 
1.總統可以將其權力委託給部長。 
第15條 1.總統有權任命與解除部長職務。總統確定部長的人數與工作分配。 
第16條 1.國家理事會由共和國總統和部長組成,並由總統主持。 2.法律與重要的政府措施應由國家理事會提交總統。 
第17條 總理應主持共和國總統要求召集的會議。 
第18條 1.部長應將其簽署的提案提交總統。 
第19條 1.一項立法案或政府措施經總統簽署並經一名部長副署。 
第20條 1.總統依據法律任命政府官員。 3.總統可以罷免其任命的任何政府官員。 4.總統可以調動政府官員職務。 
第21條 1.共和國總統有權與其他國家締結條約。 
第23條 1.總統可以在有限的時間內推遲冰島議會的會期。 
第24條 1.共和國總統可以解散冰島議會。 
第25條 1.共和國總統可以向冰島議會提交法案和決議草案。 
第26條 1.若冰島議會通過一法案,提請共和國總統批准,經總統批准賦予法案法律效力。提交公投表決。 
第28條 1.緊急情況下,總統可以在冰島議會閉會時頒布臨時法律。 
第29條 總統有權特赦和大赦。 
4. 開會時,總統和總理並坐,但總統主持。只是如左右共治,總統的主持是形式性的,如總統和總理屬同一政黨,總統實質主持。 
5. 為了突出黨政色彩,甚至在之前曾兩度邀四直轄市參加,就決策功能評價,有些不知所云。
 

原刊於美麗島電子報

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