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民進黨宜更正面回應北京開放飛航中轉 — 兩岸關係進入亂流區?(中)

2016/1/19 — 13:08

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1月5日,國台辦宣布開放重慶、江西南昌、雲南昆明三個城市的出國旅客可以來台轉機,回應了馬政府爭取已久,馬英九總統在去年11月馬習會中向習近平提出的「陸客中轉」。 

國民黨當然毫不客氣地說這是他又一個政績,傾綠人士免不了又有說這是選舉操作。 

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事實上,早在九合一選舉時,北京判斷情勢不可為,已經不再介入挽救國民黨了,今年總統大選情勢勝負差距更加懸殊,北京更加不願壞了自己的名聲去拉拔救不起的國民黨。馬習會重點是北京因應東亞戰略大局而發動,開放飛航中轉也是在這一個戰略下的延伸,傾綠人士如認為這是習近平介入選舉的作法,未免對自己在選舉中的優勢太沒有信心同時對北京的想法太不了解了。 

民進黨對飛航中轉的回應是「平常心看待」,這說法比較持平,但是也未免太防衛性,太打安全球了,民進黨不妨這樣回應更好: 

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「正面看待,同時希望這是兩岸通航正常化和進一步互利合作的開始。」 

要這樣回應的理由是過去幾十年來兩岸的通航太扭曲,太不正常化了。 

在天安門事件後,中國在經濟上受到自由世界全面的制裁,為求突破,鼓勵台商投入以紓困。從此中國的勞動力市場對台灣的製造業迅速發揮龐大無比的磁吸效應,到了2000年陳水扁採取「積極開放政策」後,台商台灣接單,大陸出貨的生產模式正式確立。然而磁吸台灣並不是北京對台經貿的唯一戰略目標;更兼有「以商促統」、「以民逼官」的統戰目標;除此之外,還有個長期被忽略的重大目標,那就是對台灣產業長期發展戰略空間的強力擠壓。 

1990年代享譽國際的國民黨財經政學界在大前研一的建議下,規劃了以中國大陸為腹地行「亞太營運中心」國家發展大戰略。這戰略是以台灣在地圖上的幾何位置為依據,以新加坡和香港為範本,希望在九七香港回歸後取代香港,以台灣的海空港當成亞太的軸心母港,以中國海空港當成衛星港,讓海空運為中心帶動相關服務業的升級成為台灣下一階段經濟發展的軸心動力。 

只是,在製造業出走後以優越的地圖上的幾何位置為依據規劃海運中心,已經被英國證明為不切實際,再加上台灣和這計劃的經濟腹地在兩岸政治議題與歷史無法解決的國共問題、主權問題的制約和台灣相對落後的金融業者競爭力,使這計劃從一開始便大有問題(注1),後來香港又沒有因為九七而沒落,於是這計劃完全成為空想。(《蘋果日報—林濁水:黃金水道神話》) 

不過這計劃雖然不切實際,但是因為當時中國經濟發展仍在把台灣當師傅的階段,1990年代台灣經濟情況和中國比較起來相非常顯赫:2000年中國人口126,264萬,是台灣人口2,227萬的56.7倍,但是GDP據世界銀行統計只有11,928億,只有台灣3,262億的3.7倍。當時台灣是全球ITC產品製造基地;在產業支撐之下,桃園機場在1980、90年代是東亞首屈一指的國際機場,更是東亞最重要的「原始起降點」機場之一;海運方面則高雄從1980年~2000年之間一直名列世界第4大貨櫃港,其間基隆也經常列名世界10大貨櫃港之中;至於中國,直到1990年代末年才有上海擠進世界10 大,但是直到2000年也只是列名第6大。 

在這一堆簡直不可思議數據對比之下,對台灣的經濟戰略北京理所當然地戒慎恐懼。於是為了避免台灣真的成為亞太海空運中心,中國的海空港全成為台灣這個軸心港的衛星港,在台灣提出境外轉運中心計劃後,北京消極抵制,於是兩岸由海運業開始,啟動了雙方產業戰略的角力。 

為了為亞太海空運中心這宏圖偉業做鋪陳,1995年台灣設置境外轉運中心,允許船舶直接航行經過指定的境外航運中心和大陸港口,讓貨物以不入關的轉口方式,從事大陸地區輸往第三地或第三地輸往大陸地區的貨物轉運作業。但是境外轉運中心只允許外國輪與掛外國國旗的權宜輪通航,本國輪反而排除在外以避免輪船進港的掛旗問題。 

二次大戰後為了:1、降低工資成本、規避本國船須僱用一定比例本國船員的法律規定;2、解決因為政治因素禁航問題;3、便於向外國銀行貸款,台灣船公司便把九成五以上的海輪登記為賴比瑞亞、巴拿馬、賽普勒斯等國籍成為權宜輪。台灣航運公司從而建立全球航線網。在這條件下,台輪既然幾乎全是權宜輪,於是兩岸間禁航國輪便完全不是問題。 

在這計劃中,台灣開放基隆、高雄兩大港,做為境外轉運中心。1990年代中國洋山港還未開港,舟山港尚未完善,中國碼頭水深和設備不足,但是中國卻只開放廈門、福州兩港,以致其他港口,尤其是中國北方的貨櫃需要由中、小型航運到深水港去中轉時,只好開到韓國釜山而無法到高雄、基隆。北京基本上採取了「寧予外人」不給台灣的做法,以和台灣的亞太海空運中心戰略交手。就在境外轉運中心運作前一年1994年,釜山貨櫃吞量落後高雄35.5%,但是境外轉運中心啟動後反而一路趕上,到2002年變成領先高雄11.3%,世界排名也從落後高雄兩名到超過高雄兩名,高居世界第三名。 

空運方面,也是表面上積極主張要通,但由於迄2005年其機隊貨運能量遠落後於華航與長榮,而一直暗地拖延談判,唯恐讓台灣佔便宜。至於客運,則看到台灣每年到中國旅客高達3、4百萬人次,可以大大賺到外匯而主張先通。(《自由時報—林濁水:內戰思維 全球化包裝》) 

中國這一個打擊台灣海空港的戰略,到了2008年仍然繼續拿來對付剛上台的馬總統。 

2008年,世界各大貨櫃港呑吐量局面和1990 年代完全兩樣,這時高雄港在吞吐量上已經降為第13 名,相反的中國港口擠進10大的竟有5港之多,這樣一個兩岸海運中心的戰略競爭結果實在令人唏噓。只是情勢縱然這樣,但北京抵制台灣亞太海空運中心的戰略,在三通談判中並沒有放棄。 

兩岸進行三通談判時,我看到江丙坤將接受北京的主張而把兩岸航線定位為國內線,非常驚訝,便親自拜訪陸委會主委賴幸媛說,進一步開放國輪在兩岸航行固然是對的,但是強烈建議為了保護本國航商和海空港利益,更重要的應該要求北京嚴守2002年錢其琛提出的兩岸特殊航線定位立場,請陸委會要求江丙坤不可以輕率屈從北京要求,而把兩岸航線定位改變為國內線;同時也建議民進黨以這一個立場嚴格監督政府的談判。不料民進黨對我的建議沒有興趣,監督重點只專門鎖定飛機直航是否繞經第三地這一個奇怪的主張;而賴幸媛做為馬總統的客卿更不敢忤逆國民黨第一副主席非屈從北京不可的意志,於是在馬政府放水之下,兩岸航線談成實質上的國內航線,海運方面,原先可以在兩岸間航行的外輪、權宜輪全部禁航,只剩兩岸國輪可以直航(注2);飛航方面也加上不准來台乘客中轉,不准台灣擁有在中國延遠權,不能在中國攬貨等等限制。 

馬政府談判出這一個喪權辱國的協議內容,使得台灣航運鉅子張榮發在三通簽約前夕11月3日「突然病倒」, 而世界最大航商丹麥快桅公司也陸續退租了佔高雄20%運量的碼頭,不只國民黨亞太海空中心的夢澈底粉碎,高雄港和台灣航商都受到重擊,高雄港貨櫃吞吐量史無前例地下降了3年,顯示北京在海運戰略上打擊國民黨的亞太海運中心戰略奏效強烈。 

至於空運旅客中轉,這完全和境外轉運中心開放後,北京海運中轉寧予釜山不予台灣如出一轍:2014年中國大陸赴北美遊客人數約270萬人次,其中6成以上的旅客是透過日本東京、韓國仁川和香港機場轉機到北美,但是就是不經台灣。 

對於三通協議造成的傷害,快桅等一些外國航商只能認輸,但是退此一步,必死無疑的台灣專業砂石輪卻不得不賣力抗爭,並稍獲補救。在被內行人嚴厲批判後,2011年5月終於傳出陸委會將進一步積極要求協商以亡羊補牢。然後是,直到2013年,北京才又稍讓步,同意兩岸資本權宜輪經特許,可在華北航線限量捎帶兩岸中轉貨物,每航次中轉400TEU。 

航空客運方面,雖然2012年就開始交涉,但是北京一直主張必須和穿越海峽中線的「航路優化」掛勾而不肯讓步。直到習近平在馬習會中有了承諾才開放。 

北京願意開放,除了政治考量之外,在交通戰略上終於有了充分的信心而擺脫了1990 年代中國學生對台灣老師的戒慎恐懼應該也是個非常重要的原因。 

事實上,中國對國民黨偉大的財經內閣幻想出來的亞太海空運中心的戒慎恐懼完全是不必要的,因為台灣要以中國為腹地而使自己成為亞太海空運中心的想像根本是可笑的: 

以空運來講,目前中國一年旅客出國達1億人,台灣再怎樣努力也只可能中轉其中的一小部分;以海運來講,固然在1990 年代中國的確缺乏深水碼頭,但是中國在成長最迅速的期間一年貨櫃出口增加的量達相當於高雄港 1年吞吐量的1千萬標準箱,假使中國不闢建自己的深水港的話,台灣再怎樣擴充海空港都只能承載其中的一小部分;中國為此興起了建港的狂潮。因此若中國全然不抵制,台灣的海空港當然可以因為轉運而維持為樞紐港的地位,但是只可能是亞太眾樞紐港之一,想要納中國諸港成衛星港而使自己成為亞太的中心根本是大頭病患者的奇思異想。現實既然如此,在2008年北京透過三通談判對台灣海空運的全面戰略打壓根本是不必要的損台而不利己。 

由於2000年後,經陳水扁對中國積極開放政策的催動,台灣製造業急速外移中國大陸,桃園機場做為「原始起降點」機場已經沒有發展空間,必須轉型成為「樞紐機場」,轉運中心已經是唯一的選擇。 

目前北京對中轉開放的雖然是二線機場,但是一方面所屬的中西部城市正是最需要轉機的城市;另一方面,中國如全面開放陸客來台中轉,據估計將可以有到50萬以上過境旅客。然而,更重要的是,如進一步把這次開放當作北京對原來誤信的國民黨亞太海空運中心戰略的虛實想通了之後的重大戰略調整的初期試點,那麼,意味的將是兩岸扭曲了幾十年的三通大幅邁向正常化的開始,那意義就更加重大了。 

我們並沒有把握北京一定做得到這樣的大調整,但是台灣未來執政的政府,往這個方向正面反應,該是合宜的作法。 



注: 

1、林濁水,2006,《共同體-世界圖像下的台灣》 

2、依國際慣例,國家的國內航線不開放給外籍輪

原刊於美麗島電子報

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