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直選大總統情結與弒父情結 — 關鍵時刻關鍵領袖的關鍵抉擇(二)

2015/4/18 — 14:45

內閣壽命的長短和部長更動的頻率常被當作政局穩定的重要指標。 大家說法國第三和第四共和的穩定度糟透了。那麼到底有多糟?的確糟,第四共和糟到平均半年左右就換一次內閣,簡直是天方夜譚,由於太糟了,大家都說,還好有了戴高樂的第五共和體制,以後法國就好太多了。有多好?以2000年後10多年來說,總理平均任期提昇到3年,的確好很多。但是且慢好話說得太滿,如果和運作方式同他分道揚鑣的西歐半總統制國家比,法國又差多了。那些國家總理任期沒有比4年低的。

非常有趣的是,西歐這些半總統制國家,政局的穩定度竟和他們總統介入行政權大小的程度完全成了反比。請把上面的圖一和上一篇文章的附表對照一下,就清清楚楚。

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更有趣的是,雖然從外國人的角度來看會理所當然認為改成第五共和體制,固然是好事,如果總統和國會多數同屬一個政黨陣營,「完全求執政」時當然好,不過1986年以後法國出現總統和總理不同政黨的左右共治這一個難以置信的怪胎,法國政局註定會陷入難以想像的混亂。但是經過三次左右共治的記錄後,事實和外人想像幾乎完全相反。我們且拿一個令人驚訝的統計表看一看:

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無論從政府總辭、總理換人和閣員變動次數來算,法國左右共治時竟比總統、總理在政黨上同屬一個陣營的大總統時期穩定!

這張表有趣的地方還不只如此。俄羅斯強人普丁不管是當總統時或當總理時,他都同樣是權力中心。他當總理權力擺向總理時,他的位置總統換不了他,是穩定的,而他的閣員也非常穩定,2年多才換了5個;但是他當總統時,閣揆換了2個不在話下之外,閣員在4年中竟換了44個,非常不穩定,至於台灣直選的大總統制,從李登輝到陳水扁再到馬英九,每位大總統不管全面執政、少數政府,平均每個月要換一個部長,部長一直換到沒有什麼人認識為止,至於閣揆換人頻率在2000年後台灣已經是世界冠軍了。

如果單以西歐6國和台灣、俄羅斯共8國,整理了一下,呈現的竟是:

只要是權力向大總統集中,不管是全面執政、少數政府,政府一樣非常不穩定;若是行政權由內閣主導則不管是準內閣制或是左右共治,政府都穩定得非常多。是權力向總統集中就必定造成不穩定嗎?不管學者將來怎樣解釋這個驚人的現象,這現象至少已經充分說明,在半總統體制下,全面執政的大總統不但不會帶來太平,反而可能正是個亂源。

怎樣解釋?目前有一些說法是這樣:

1、總統權力愈集中,便愈喜歡用技術官員和學者閣員,因為他這樣組閣時最能夠隨心所欲,厭惡政黨政治的戴高樂就一再流露出他這一個偏好。然而事務官和政務官需要的性格才能其實大不相同,和民意脫節的技術官員和學者經常不是在長官、輿情間依違兩可,就是我行我素,欠缺同理心,更不耐煩,以致於早在戴高樂大總統時,他的閣員換人就特別的快了。(演變到後來,法國政黨只好反而在國會大選時排出長串未來閣員名單參選來向社會做號召 (註1))。

2、由於總統擁有仲裁者身分,地位既高,又有全盤掌控內閣人事的能力 — 稱之為能力,不稱權力,是因為合法掌控內閣人事權的是閣揆,而總統是靠法律之外的政治「影響力」,不是法定的權 — 於是一旦遇到社會要求總統負責時,內閣就成為總統舒解壓力的避雷針,總統借犧牲內閣逃避責任。

這裡,第2個說法會引起一個新疑問,若不是政府常常出錯,何必頻頻換閣揆、閣員來舒壓,那麽應該進一步問,何為什麼大總統的政府會常常出錯?是否大總統制本身就是個亂源?

大總統 + 小閣揆的體制成為亂源至少有這兩個原因:

1、在左右共治時,做決策和監督執行的只有一個機關—內閣;但是在全面執政的大總統治時,做決策和監督執行的有兩個機關—閣揆和他的閣員及總統和他總統府的幕僚團。這使得決策和監督執行時要處理的介面增加,過程複雜化,傷害決策和執行的效率和品質。

2、大總統制,內閣必須向兩個具有民意正當性的老闆負責,成為總統和國會的夾心餅乾,左右為難,如果閣揆有擔當則衝突頻仍;如果閣揆庸懦,面對國會、社會寸步難行。

分析到這個地方,大總統制之所以出問題的關鍵已經呼之欲出了。而答案正是在負責替戴高樂起草第5共和的戴布瑞身上。

戴布瑞主持超草第5共和憲法時,完全依照戴高樂提示的三個重心:

一、「國家元首應介於政治紛爭之上,扮演一個仲裁者的角色」。

二、「在國家危急存亡之際,確保國家之獨立及條約之履行」。

三、「共和國總統與政府首長不可混為一談,政府必須對國會負責」。

戴布瑞是戴高樂忠實的跟隨者,在這三樣指示下,他認為他起草的憲法是議會內閣制的修正版。

當戴高樂拒絕當總理而選擇當總統並對內閣無論在人事、政策上都強力主導,並從此替後來的總統鋪設下必須依循的路徑典範時,大師杜瓦傑清楚地說,直到1986年間第5共和政治的實際運作和憲法的規定有所悖離。這樣的悖離就是亂源 — 依憲法,內閣負責的對象是一元的,那就是國會;但是戴高樂挾民族英雄威勢領導之下內閣負責的對象變成二元的 — 總統和國會。內閣依違在兩個老闆之間時,馬總統政冶性格軟弱的內閣一面倒向總統,結果是世界學歷最高的一群閣員一個個成為被燒毀的避雷針;而戴高樂兩個政治性格強幹的忠實追隨者戴布瑞和龐畢度全都很快地和戴高樂鬧得不可開交而被迫離開總理職位,最後,戴高樂也因為不聽勸告強行舉辦公投失敗而下台,揮別他叱咤睥眤的英雄舞台。

此後,大總統制時期法國的總統和總理:龐畢度和夏本德瑪、季斯卡和席哈克、密特朗和羅卡,每一對雙首長的關係都一樣高度緊張。鬧到法國人說他們的總理和大總統間有命定的弒父情結(註2)。

弒父情結?好不驚人,就是如此。

由於大總統制悖離了憲法原旨,因此,當怪異的左右共治來臨時,法國人竟這樣說了:

「總統控制了國會多數,憲法遭到扭曲,共治消除了扭曲的原因,也終止了扭曲。」、「共治時期,國會要求嚴格遵守憲法,因此所有總統在之前所做的濫權行為都會消失,回歸憲法本文。」(註3) 、「扭曲憲法原意的現象,在左右共治期間,竟意外地獲得某種程度的矯正」(註4) 、 「左右共治時期,國家兩位首長對彼此關係的掌握相當得體;相反地,(全面執政時)他們的關係很糟糕」(註5)。

當法國直選總統掌握國會多數後,一一難捨大總統情結,一一效法戴高樂,強力介入內閣運作後,無疑的也一一尊崇有如路易14,但是他這時雖然成了最高行政首長,也貴為元首俱備法定仲裁地位,卻已一一失去了仲裁能力,不只成為國會黨爭中的當事人,也在執政團隊中激發出了弒父情結,終於形成了法國大總統情結和弒父情結共生的現象。

回顧了法國這一番大總統情結和弒父情結共生的歷史後,假使我們非在直選總統的原則下走上半總統制的話,我們如今是要認為我們已經有戴高樂這樣的一世英豪,或至少像龐畢度、季斯卡、密特朗這樣政治能力高超的人要來領導我們,所以我們非跟隨他,讓他就像那些法國總統不惜違背第5共和憲法規範走上大總統制一樣不可呢?還是要樸實無華地走西歐其他五國的準內閣制?歷史在問我們的抉擇。

註:

1、《林濁水:立委兼任官吏?國民黨絕地逢生大豪賭(上)》

2、李登輝和他全力栽培的連戰便也是如此。

3、柯恩蒂,前揭書。

4、徐正戎,《法國總統權限之研究》2002。

5、呂榭爾,憲法委員會委員,《法國為何出現左右共治》 p212。

( 本文原刊美麗島電子報 )

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