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直選總統能不能行使內閣制?

2015/4/1 — 19:29

圖:中華民國交通部臺灣區國道高速公路局

圖:中華民國交通部臺灣區國道高速公路局

蔡英文主席終於在3月最後一天拋出他憲改的底線:

直選總統,內閣制已經沒有空間。

民主平台學者批評她的講法太簡單了。到底是怎麼回事。我們且從許多人習以為常的看法談起。那就是內閣制的總統既然不是直接民選,當然是「虛位」元首,只是拿來當象徵用的,沒有什麼實際的功能和職權,而直選總統當然國家大權就要由他掌控這一套觀念。

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「總統不能不直選」已經是我們社會絕大多數人的共同信念了:支持總統不必直選的民眾不到10%。那麼直選後的總統要不要讓他「虛位」?如果在1990年代,大概是沒有人會支持,但是在經歷了扁、馬兩位總統15年的統治後,我們的社會對這一個議題的選擇陷入了高度的猶豫。在2014年12月,支持和反對的竟然勢均力敵到34.5%比34.8%的程度!

認為直選總統應該有實權的理由是建立在「內閣制國家,總統間接選舉,所以當然應該虛位」的基礎上。但是持這個論點,首先就得回答,既然是虛位,是擺擺樣子的,那麼何必花費資源去設置總統這個位子,為什麼不由「實權」總理兼任元首或由國會議長兼任就好?為什麼沒有用的虛位總統,花錢養他還要給他用來維持體面的編制、場面那也就算了,而所謂間接選舉,像德國、捷克,總統得票都必須絕對多數才當選,義大利甚至要選舉人2/3支持才過關,必要時還一定得選個3輪甚至5輪才罷休?選舉的程序未免過度小題大作。可是先進的西歐國家偏偏都這麼做,可見問題沒那麼簡單。

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今年1月《新新聞-1455期》登了一篇文章,題目叫《義大利缺總統, 歐盟再添燙手山芋》。這題目怪吧,義大利搞到成為歐豬,歐盟為這一點頭痛這大家都理解,但是義大利不是內閣制國家嗎?缺個虛位總統有什麼了不起?歐盟有什麼好擔心的?

事實上歐盟非擔心不可。採取比例代表制的義大利,小黨林立,縱橫捭闔,政局動盪,內閣無能兼腐化,2010年歐洲債務危機爆發時和希臘、愛爾蘭、西班牙和葡萄牙並列為歐洲五豬。而當時腐化的總理貝魯斯柯尼卻身陷荒淫無度的醜聞中,這時,2006年上台當總統的納波里塔諾施壓叫貝魯斯柯尼下台,並力抗左派解散國會重新選舉的壓力,任命經濟學家蒙蒂當總理經過國會同意後上路,帶領義大利度過經濟危機。

但是貝魯斯柯尼挾著民粹繼續興風作浪,小黨林立下蒙蒂內閣維持不下去,一年後,總統只好解散國會,但是選後政黨更加破碎,議會內鬥不休,無法依常態內閣制國家一樣自己產生閣揆,於是又賴總統斡旋解決。2013年,納波里塔諾任期已經屆滿,但是亂成一團的國會竟投了5輪票都選不出新總統,於是只好請87高齡的納波里塔諾繼續當總統。3年後的今天,他年90,終於非退不可了。

由於義大利7年來全靠「虛位」的總統穩定政局,他也成了義大利戰後連任而在位最久達10年的總統,因此義大利「虛位」總統一旦退休,歐洲為「羅馬政治亂局一觸即發」憂心忡忡。

真夠不幸,也夠諷刺,在義大利「實權」的總理不是亂源,就是穩不住陣腳,反而賴「虛位」的總統來安定政局。

儘管和一般我們認為理所當然的看法完全背道而馳—總統竟取代總理成為內閣制的義大利的政治活動的軸心,但是這不只並不逾越憲法對總統權力運作的限制;相反的,納波里塔諾這樣做,完全在屢行總統的憲法義務。

內閣制和半總統制,憲法法規明白規定閣揆必須向國會負責,而這兩個制度的總統也有同樣的憲法職責。這職責法國第5共和憲法第5條規定的最簡要明白:

總統維護憲法之遵守。由其仲裁,保障公權力之正常運作及國家之延續。

總統確保國家獨立、領土完整、與國際條約之遵守。

簡單地說,總理被制憲者設定為向國會負責的行政中心而總統則被設定為國家主權的防衛者和憲政秩序的守護者的角色,這是內閣制和半總統制國家的普遍原則,其間只有規定得明確詳盡或簡略的差別而已。民進黨1990年舉辦的民主大憲章和1991年的人民制憲會議中,國家行政中心和憲政中心的歸屬便兩度成為體制選擇時熱烈辯論的核心。(見民進黨,《人民大憲章會議實錄》,《人民制憲會議實錄》)

由於義大利選舉制度怪異,國會中林立的政黨惡鬥,內閣運作瀕臨癱瘓,於是總統便適時出而行使仲裁權,維憲政秩序的運作而成為政治中心而穩住了陣腳。他在位期間經歷五任內閣政府,伴著義大利度過二次大戰後最艱辛的時刻,躲過歐債風波的倒債危機。也因此為歐豬事件而心驚膽顫的歐盟各國對這位「虛位」的義大利總統深感「不能沒有你」,比義大利的「實權」總理更萬分重要。

義大利由於以政黨政治的運作為軸心的代議體制失靈,於是總統出而行使仲裁權。2010年逼使腐敗失職的貝魯斯柯尼去職,2013年解散國會,讓人民透過國會改選由人民直接行使最後的仲裁。

總統的仲裁手段除了解散國會外就是把政策交付公民投票。有如世外桃源的冰島,1944年獨立後長期享受太平歲月(如果不計所謂的冰英鱈魚戰爭的話)總統這位憲政秩序的守護者長期不必出面當仲裁者,於是有些政治學大師就根本把他歸類為純內閣制國家了—這應該就是顔厥安教授說法的依據。一切交給內閣處理的冰島,一直到2008年被席捲進全球金融風暴中,國會通過了人民強烈不滿的償還法案,於是公民直選出來的總統行使仲裁權把法案交付公投予以否決—這時大家才注意到原來他的總統也是直選的。

假使國家遇到的處境已經危急而不是解散國會或公民投票可以解決的,國家通常賦予總統凍結常態法政秩序的緊急處分權,使用非常手段讓國家儘速渡過危機回復到常態的憲法秩序中。就這一點來説威瑪憲法下的德國政局發展是最戲劇化的例子。

威瑪共和成立時,危機四伏:德國主權從皇帝移轉到國民,南部諸邦醞釀獨立,經濟大蕭條,內部社會矛盾激化,黨林立縱橫捭闔,政治動盪,內閣頻頻倒台,立法停擺,於是在國會、內閣都陷入癱瘓時,第一任總統Ebert與後來的總統Hindenburg都以「憲法的守護者」自居,其手段就是透過總統發布緊急命令或是直接透過公民投票來取代國會立法,靠這樣,才維持了國家的運作。雖然從1919年~1930年短短11年共發布了145次緊急命令,總理換了12個,國會解散了4次,樣樣記錄都驚世駭俗,但是這一個體制仍舊在總統帶領下度過 1918 年的革命潮與第一次世界大戰戰敗的危機,甚至創造 1924~1929 五年經濟穩定發展的「黃金時期」, 不僅克服經濟上的通貨膨脹,也順利度過初期的戰債壓力與法國的領土爭端危機。(《德國威瑪共和的憲法: 一個半總統制的個案研究》沈有忠)然而,一方面一直沒有辦法解決比例代表制下的多黨縱橫捭闔難題更遇上1930年世界經濟崩潰,威瑪政權才終於被希特勒奪了權。

無論如何,威瑪時代的德國和歐債風波中的義大利,面臨的國內外嚴峻挑戰,顯然不是當時體制,甚至不是任何體制可以輕易解決的,但是直到1930年之前威瑪的總統和剛下任的義大利總統在「實權閣揆」失能時成功地扮演的正面的憲政秩序守護者的角色實在令人印象深刻。

威瑪總統和義大利納波里塔諾總統,面對的危機來自於國內的政黨惡鬥;而屬於半總統制國家的芬蘭,則長期活在俄羅斯,蘇聯的陰影下,國家主權處在危機中,於是總統在外交扮演活躍角色以維護國家主權,戲劇性的是等到蘇聯瓦解,總統便回歸統而不治的角色。

比較有趣的是新加坡,建國之初雖採用總統間接選舉的內閣制。但是李光耀下台的1991年,新加坡憲改,把總統開放給公民直選,並進一步增加其職能與權力,使國家元首成為行政、立法和司法三大分權的綜合者、協調者。並規定當選後必須退出政黨,以示獨立、超然、公正的仲裁及監督政府的憲政守護者地位。在陳慶炎上任以來推動的公民社會運動、獎勵青少年關懷公共事務,如今新加坡大選反對黨國會席次的倍增,果然在憲政秩序的建立上産生了正面的功能。

上述事例都說明了總理被制憲者設定為向國會負責的行政中心而總統則被設定為國家主權的防衛者和憲政秩序的守護者的角色,是內閣制和半總統制國家的普遍原則。這樣角色的設定並非任意的,而是以政黨政治為運作軸心的民主體制在權力邏輯上的必然和必須。也因此縱使總統不採取直接選舉的策略,其間接選舉的門檻都非常之高,選舉的過程都大費周章,非同小可。

政黨party顧名思義,來自於部分 part—一個國家整體中的部分。在多元主義之下,不同政黨有不同價值理念,代表不同部分人的利益,但是我們不只同意,甚至需要選擇一個原先只代表特定理念和部分人利益的政黨掌握國家全部行政大權進行利益的創造和分配。這就使國家進入了這樣的一個處境:

一與多,總體與部分之間必然的既相生又矛盾緊張的關係。

國家做為一個共同體,受到資源條件能力有限的制約,使他在一個時段中在包容的諸多元價值的實踐上必須所選擇,由於選擇,特定價值可以被有效地實踐,共同體因此會有發展和進步,但是共同體不能永遠只選擇單一價值而予以實踐,於是多元而不同的價值就由不同的政黨承擔,然後國民透過選舉決定了執政的政黨也決定了共同體階段性要實踐的優先價值。

由於黨只能代表部份,為免眾多政黨競爭造成的失序,國家必須有一個超越於局部的,不同政黨之上的仲裁者。

原則上由黨揆擔任的總理就是社會選擇的階段性優先價值的代理人,而總統則是諸價值衝突中的仲裁者。

同時,儘管不同的政黨在外交、國防上仍舊會有政策的不同,但是,外交上的兩黨一致(bipartisan foreign policy)仍然是被奉行的重要原則,戰爭時政黨休兵且組成大聯合內閣也常成慣例,這些都說明了國家主權對外行為的超政黨性,因此雖然國防外交組織編制全在內閣總理領導之下,但是總統做為超越政黨的主權維護者,在必要的時刻,往往被認為有和總理共同承擔責任的保留權。

當然,總統無論是行使仲裁權或保留權時一定可能出現兩權和內閣的行政權間或多或少的爭議;但是在這樣一與多,總體與部分之間的既相生又矛盾的緊張發展過程中,國家重心持續在一與多以及多與多間持續擺動前行。

多與多間的擺動成就了政黨的輪替;而一與多間的擺動就使政治軸心在閣揆與總統間轉移,無論半總統制或內閣制都一樣。

由於憲法產生於不同的歷史情境中的政治性決斷,因此半總統制就因為國家歷史情境的特殊性—基本上是處於危機狀態—而使直選總統做為超政黨政治的主權維護者和憲政秩序的仲裁者的身分就被強化而出現並或成功或失敗地承擔了他的歷史使命。(林濁水,1991〈總統直選.憲政改造與國家定位〉自立晚報08/07。1997,〈混合制是歷史處境的產物〉,中國時報,01/08。沈有忠)

不直選總統就是沒有作用的虛位嗎?直選的總統就必須把國家所有憲政、行政大權都攬在手中主導而不可能有內閣制的運作嗎?

當我們瞭解到民主政治非得靠政黨政治運作不可,所以讓多數黨組成政府,但是政黨又只是組成國家全體的部分,所以國必須要有一個超越黨派的尊崇元首擔任主權和憲政秩序的維護者,仲裁者的道理又看過了諸多國家實踐的經驗的話,我們就可以回答這個問題了。

 

原刊於美麗島電子報

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