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華盛頓、蔣介石、台灣藍綠領袖的一念之間 — 關鍵時刻關鍵領袖的關鍵抉擇 (一)

2015/4/6 — 18:34

同樣直選總統,法國和其他西歐5國比較,在憲政實踐上,傾向內閣制與傾向總統制南轅北轍,最重要的關鍵是關鍵時刻關鍵領袖的關鍵抉擇。(註1)

什麼是關鍵時刻關鍵領袖的關鍵抉擇?我們最熟悉的例子就是美國華盛頓總統。

美國制憲創設總統職位,本意是創設一個民選的王當國家元首。由於原先的英王沒有任期限制,首相也沒有屆期限制,美國憲法同樣也沒有總統的屆期限制,只規定定期改選。現在總統連任一屆不只成為美國慣例,甚至成為全球總統制國家的主流規範,關鍵全在華盛頓這位美國國父在關鍵時刻做了只連任一屆的關鍵抉擇,從此這位偉大領袖的抉擇便創造了世界典範。

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同樣的今天臺灣總統既有權無責又無權無責令大家痛苦萬分的體制《林濁水:振衰奮起還是成「廢帝,僵屍內閣」?掀開總統有權的真面目》,源頭也正是蔣介石的關鍵抉擇。

眾所皆知,張君勱起草的《中華民國憲法》是內閣制憲法。依憲法規定,總統地位崇隆,被賦予憲政秩序維護者的仲裁權,而行政院長則掌最高行政大權。本來,內閣制行政立法兩權融合,行政權不受立法機關分權制衡,權力遠逺不是總統制的總統比得上的《林濁水:安倍射箭、小泉領軍美女刺客 領袖魅力怎麼來?》,所以1947年憲法通過後,一般認為大權在握又勇於任事的蔣介石應該選擇擔任行政院長最妥當;只是蔣介石非元首的尊嚴崇隆和閣揆的行政大權兩樣都拿在手裏不可,於是一面布署總統選舉,一面對張君勱所屬的青年黨強力施壓,要求增訂擴大總統權力的《動員戡亂時期臨時條款》。蔣介石在日記中記載了總統選舉前討論增訂《臨時條款》時氣氛說:「情緒之緊張已達極點。」在這樣的氣氛下才終於在4月18日,國大投票選總統的前一天通過架空憲法本文的《動員戡亂時期臨時條款》。

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然而《臨時條款》雖然足以讓他擴權,但是仍然不足以鞏固他的權力,憲法本文仍然存在許多足以動搖他權力的漏洞。

這情形在政權搬到台灣以後尤其嚴重,例如一旦國會依憲法規定定期改選,他的總統和他的行政院長的地位都很危險,於是一方面不斷地修改《臨時條款》應急,一面更實施形同永久性的長期戒嚴。在兩蔣幾十年的專制統治後,總統統治的價值觀念終於深入人心,形成非憲法規範但有民意正當性的「傳統」。由於中華民國五權憲法又被國民黨當作宗教聖典,是國民黨存在的正當性來源,因此憲法本文一個字都不能夠依正常總統制的基本配套加以修改,於是總統權力的擴大,總統意志的貫徹只好依賴《臨時條款》和許許多多的旁門左道。解嚴後國民黨憲法本文不能修改的心態仍然不變,只願意延續兩蔣教條,牽就權力現實需要,不斷枝枝節節地修改增修條欵,結果體制便愈修愈零亂,權責愈來愈不明,終於創造了政局長期陷入動盪不安的憲法條件。

華盛頓、蔣介石都在新憲法第一次實施的關鍵時刻做了關鍵抉擇,一個創造了世界的民主典範;一個造成台灣憲政的亂源。同樣地,如今風行於第三波民主國家中的半總統制,1958年在法國誕生時,要怎樣運作這一個新體制,法國二次大戰的英雄戴高樂也作了關鍵抉擇而把法國帶到和所有西歐國家完全不同的運作方向。

西歐六國加上德國舊威瑪政府,共7個半總統體制,在實際運作上法國總統權力最大,不只是在總統掌握國會多數黨時權力大到被叫做超級大總統,甚至在總統失去國會多數而和國會多數黨形成左右共治局面時,法國總統權力運作起來仍然遠比其他西歐半總統制國家的總統大得多,例如,他往往以解散國會的方式結束左右共治,這是其他的西歐國家總統從來沒有做過的事;相反的其他的國家,如冰島、愛爾蘭、奧地利等國,政治學大師薩多里認為在實際運作上根本要算是議會內閣制國家(Satori,1997)

同樣是直選總統的西歐國家,法國人為什麼在制憲時特別給了他們的總統擁有遠大於西歐國家的行政權力?

事實上法國總統比人家大的行政權力並不是法國憲法特別賦予的;相反的,其他直選總統的西歐國家,憲法上總統的行政權,幾乎都規定得比法國大得多。依據1999學者做的比較,這7個政體的總統實際運作的權力大小和憲法規範大體相對稱,只有法國和冰島完全相反:法國憲法給總統的權力偏小,總統運作起來卻最大;冰島規定得偏大,運作起來反而最小。

1996年台灣97修憲前夕,我曾比較了這幾個國家的「歷史處境」,認為主權危機的歷史處境既是這些國家出現半總統制的原因,也是決定總統權力運作大小的一大關鍵。(註2)然而,無疑的,法國民族英雄戴高樂在制憲後的關鍵抉擇更是總統權力大小上面,法國和其他西歐國家分道揚鑣的關鍵。

1970年代政治學大師杜瓦傑創造了「半總統制」的憲政類型學後,學界一般認為那是法國人才會有興趣的議題,但是不料在1990年之後,半總統制竟成為新興民主國家選擇的主流體制。學說發展歷史如此,所以威瑪德國發明了這種體制,和法國跟進時,大家只好都用舊的憲政類型把他們歸類成議會內閣制。例如上個世紀德國最重要的法學大師斯密特Schmitt當時就說威瑪憲法是一 部「總理制」憲法,威瑪憲法起草者 雨果Hugo Preuß也指出,民選的議會是民主的基本主張,也是憲法的基本規範。那麼直選總統的意義在哪裡?斯密特認為,直選的總統應該扮演的角色是代表全體人民成為憲法的守護者。因此他和雨果都同樣認為這一個直選岀來的總統必須在立場上去政黨化、去政治化、中立化;同樣的,第五共和國的憲法起草的參與者德布瑞和 Guy Mollet 都強烈宣稱是內閣體制。因此在他們的認識中,兩部憲法實際上都是在議會內閣制的正軌中的「改良版本」。

事實上,縱使總統不直選的內閣制,總理也都被制憲者設定為在政黨政治運作中競選,贏得大選執政而向國會負責的行政中心,總統也同樣被設定為超越政黨政治的國家主權防衛者和憲政秩序的守護者的角色。只不過因為威瑪時代的德國和第五共和的法國,在制憲時刻的歷史處境,使兩部憲法借著直選進一步強化總統在必須要行使主權防衛者和憲政秩序的守護者的職權時擁有更強的民意正當性權威。(註3)

第五共和國的憲法起草的參與者德布瑞和 Guy Mollet 都強烈宣稱第5共和憲法是內閣體制,在他們看來,總理領導內閣必須依賴國會中的政黨政治運作,而總統是憲政秩序的守護者,扮演的是仲裁者的角色,所以必須超越政黨政治,角色大有不同,因此建議準備大展身手的戴高樂當總理。 (註4)在這個關鍵時刻,假使戴高樂接受建議,那麼戴高樂這位法國偉人將在法國建立沒有人敢違背的慣例:領導內閣行政大權的是總理而不是總統。這就會造成所有直選總統的西歐國家將清一色地都在內閣制的軌道上運行的結果,而此後法國當然既不會有後來尷尬的左右共治,甚至可以大膽地說,杜瓦傑的半總統制類型學可能都不會出現。

戴高樂背離了起草憲法的學者的原意,而選擇當總統不當總理,柯恩蒂,巴黎第二大學教授法國憲法期刊共同主編很不以為然,他說:只要看一下當代其他實施二元制(半總統制)的歐盟國家,便足夠顯示,除法國之外,沒有一個國家單憑民意的膏沐就能造就出一位行政首領兼仲裁者。 (註5)他認為芬蘭和葡萄牙總統原先較大權力已在共治情況下修憲縮減,奧地利、愛爾蘭、冰島,制度的實踐相當接近一元代表議會制。

相對於法國戴高樂,其他西歐5國的主要領袖在行憲後的抉擇完全不同,5國形成了這樣的一個慣例:政治上最有實力又勇於任事企圖心強的政黨領袖,在總統總理兩個職位間必優先選擇總理。和企圖心的領袖,選擇的位子是總理而不是總統。簡直就是接受了威瑪憲法或法國第五共和站起草者對國家的政治領袖做的建議一樣。(註6)

戴高樂包括打贏二次大戰、結束第四共和亂局,貢獻的偉大都不必懷疑。也正因為他的偉大,所以他有能量扭轉了制憲起草者的憲法規範,而享受尊崇元首和實權行政首長的雙重利益,使法國的半總統體制走上和其他西歐5國方向完全不一樣的運作模式。

從政局的安定和效能上來說,半總統制愈傾向內閣制運作愈好已經是經驗上的共識了,西歐國家間和新興民主國家間的對比同樣非常鮮明。(註7)那麼法國走上令人頭痛的換軌制固然是關鍵於法國二戰英雄戴高樂在關鍵時刻的抉擇,其他西歐半總統制國家走上內閣制運作也同樣的決定於黨政領袖在關鍵時刻的抉擇。

法國由於戴高樂的選擇,他的後繼者遇到僵局時被逼上世界上前所未有,其他國家難以模仿的左右共治之途,他同時替他的國家留下了逺比西歐其他半總統制國家更不穩定,而且迄今爭議不休的憲政運作方式。

戴高樂這個一代偉人創造的第五共和體制,比上不足比下有餘,他的確結束了第四共和的亂象,因此在1990年代成為台灣進行民主鞏固的範本。不幸的是當時台灣朝野領袖的主客觀條件比起他們所要模仿的雄才戴高樂顯然大有不同,於是修憲修得不成套,修出了零零落落的戴高樂體制,而成為當今的憲政亂源。

一些反對內閣制的論述往往建立在政治文化論上面,但是從西歐國家的比較看起來,我們實在難發現同樣是半總統制,法國是基於怎樣的民眾文化以致於出現大總統制,而其他5國則否。再回到東方,假使東方就非總統制不可的話,那麽新加坡為什麽就選擇內閣制,而且儘管民主上很受批評,但在效能和廉潔上都遠遠勝過總統制國家?

事實上蔣介石的抉擇雖然是當大總統,但是他的兒子一旦當行政院長時,同樣當得虎虎生風,沒有受到社會上什麼東方政治文化水土不服的挑戰,假使蔣經國能克服一時的誘惑,而繼續當閣揆,他的權威不只同樣不可能被台灣的政治文化挑戰,甚至他將成為另一個開創台灣不同憲政軌道的歷史性關鍵領袖。可見如果政治文化有問題的話,不是社會的政治文化有問題而根本是統治者的政治文化大有問題,並被一些幫閒的文士加以附和吹捧而已。

20年後的如今,憲法時刻將臨,由於廢除總統直選和採取美國式總統制都不可能通過公民投票門檻,因此台灣要修憲,選擇的恐怕仍然是半總統制,但是同樣半總統制,內容大有不同,台灣要選擇那一種?迎接這憲法時刻,要創造一個可長可久的國家典章制度,公民的政治文化已經準備好了,就等關鍵領袖的抉擇了。

當今可能扮演憲改的關鍵領袖們,企圖心旺盛不輸1990年修憲的前輩,而憲改的主客觀條件卻不優於他們前輩在1990年代所面臨的。當今的關鍵領袖,心儀的仍是戴高樂典範嗎?還是完全不同的,不具英雄色彩的冰島芬蘭途徑;或則對歷史抉擇這等抽象事務根本嗤之以鼻,認為最重要的是在現制中力爭上游?無論如何,台灣的關鍵抉擇時刻已經被歷史和民眾推到他們的面前。

註:

1.「國家的歷史的危機處境」,是我在〈混合制是歷史處境的產物〉中曾說的一個客觀關鍵。(中國時報,1997/01/08)現在再說另一個領袖抉擇的主觀關鍵。

2.林濁水,《混合制是歷史處境的產物》。

3.林濁水,《 直選總統能不能行使內閣制?

4.《法國為何出現左右共治》,p93,貓頭鷹書房。

5.《法國為何出現左右共治》P81。

6.芬蘭的慣例在1990後建立。

7.林濁水,《政局安定/政府效能/清廉腐化 — 內閣制總統制超級比一比

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