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蔡英文總統兼任黨魁的大難題

2016/2/22 — 19:14

西歐甚至俄羅斯,同樣在半總統制之下運作,不管權力傾向總理或總統,施政都可以順遂,政府都遠比我國穩定、不必頻頻換閣揆,不必長期陷入憲政僵局,主導國家大政的人都是內閣會議主持人是個關鍵。(圖片來源:蔡英文 facebook)

西歐甚至俄羅斯,同樣在半總統制之下運作,不管權力傾向總理或總統,施政都可以順遂,政府都遠比我國穩定、不必頻頻換閣揆,不必長期陷入憲政僵局,主導國家大政的人都是內閣會議主持人是個關鍵。(圖片來源:蔡英文 facebook)

黨內多數意見希望蔡兼任黨主席,理由是「比較符合台灣的國情」。 

不過依台灣指標民調的調查,長期以來 ,台灣民眾的民情卻是一面倒的反對總統兼任黨主席,過去如此,現在也一樣。以選後的調查來說,民眾認為總統兼任黨主席不適當有53.6%、認為適當的32.1%,落差高達21.5%。甚至民進黨支持者雖認為適當的較高,有44.9%,但是也還是有44.6%認為不適當。

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不過民情雖然如此,但是上層的國情的確是70年來從兩蔣到李、陳、馬五位總統除了嚴家淦之外全兼任過黨揆。總統不是由黨主席兼任的時間沒幾年。 

民情和國情落差這樣大,毫無疑問的關鍵在於直到2002年陳水扁兼任黨主席為止民進黨和其前身的黨外,持續強烈痛批國民黨「以黨領政」是列寧政黨,以致於總統不可兼任黨揆的觀念深入民心的結果。 

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可能是看到了民情和國情的落差,當選後的國際記者會上,被問到未來要不要兼任黨主席,她並未回答,這個問題,直到現在似乎還在考慮中。 

這問題在國內既然找不到答案,不妨參考一般國家的作法。 

美國並不是一個好的參考對象。因為:1、美國是柔性政黨的國家,並没有一個可以讓黨主席發號施令的黨組織;2、美國行政立法分立,既不可能出現有人當黨主席了後可以遴選國會議員的事,更不可能這一個黨主席將來還可以當了總統後以主席的身分成為國會議員的上司的事,行政首長兼黨魁,這只有內閣制的內閣總理或具備內閣制架構的半總統制之下才可能發生的。 

於是比較恰當的就是和半總統制國家比較了。 

半總統體制是在一次大戰之後才出現的新體制,但是在第三波民主潮之後,半總統制已經和內閣制、總統制三足鼎立。依學者統計合格的半總統制24國,除台灣之外的23中,絕大多數國家不曾出現總統擔任黨魁的情況。包括法國、芬蘭、波蘭、葡萄牙、奧地利、南韓、保加利亞、維德角、冰島、愛爾蘭、立陶宛、斯洛伐克、斯洛維尼亞、羅馬尼亞、聖多美普林西比、馬利共有16個,在這中間,尤其屬於傳統西歐先進民主國家的,更清一色如此。23國之外的6國,也只有納米比亞、塞內加爾兩個非洲國家慣例是總統兼黨魁的(註1)。6國中蒙古已經改成明白規定總統必須辭去黨職,有的國家甚至規定總統當選後必須退出政黨。 

這些被列為民主陣營的23國,一面倒的傾向準內閣制或內閣制運作;權力完全傾向總統的,只有韓國,其餘法國、蒙古、克羅埃西亞少數幾個國家採取總統、總理換軌制或兩者權力分享的作法。 

有趣的是,雖然那些少數的,總統兼任黨魁的國家是屬於向總統傾斜的半總統體制,但是半總統制中最重要的三個大國,俄羅斯、韓國和法國(其中俄羅斯算不上合格的民主國家不在24國之列)卻並非如此。這三個國家,雖然總統權力大,並不兼任黨魁。 

從上列的例子看來,未來實權的蔡總統如果不兼黨主席似乎是最漂亮的作法。 

事實上,馬扁兩人分別在2000年、2008年當上總統時也都姿態優雅地辭去了黨主席。但是兩人又都在短短的時間內回頭修改黨章讓自己成為不必競選的當然黨主席。兩人都以魅力領袖之勢當上總統,但是卻有相當比例的黨籍立委並不積極支持他們的執政當然是一大關鍵:陳總統的四不一沒有在黨內雜音不小;而馬總統則受到本土派立委的抵制,甚至鬧到提名到的監察委員有被刷了下來的。 

為什麼他們不能像法、俄、韓三國總統一樣得到所屬政黨的充分支持?原因在於他們雖然是黨中最有權力的人,但是對所屬政黨的掌控能力比起法俄三國總統仍然相差很遠,譬如戴高樂或普丁當總統時雖然不任黨魁,但是和他們的黨之間,一方是形象鮮明魅力十足的「精神領袖」,另一方則是扈從性格的黨。 

當前有人認為民進黨內既然已全屬英派,蔡英文不兼黨主席照樣能指揮府、院、黨,假使站在跨黨派立場不但已經沒有當年馬扁黨內不服的危機,反而可以擁有協調各方的空間以因應危機,是利大於弊的明智抉擇。但是問題恐怕沒有這麼簡單。 

一般半總統制的憲法,特別強調總統的超黨派仲裁者的地位,如俄、法都明確區分總統和「政府」為兩個不同的憲法機關。如法國,憲法依戴高樂意思(註2)規定總理領導政府制定並執行國家政策並向在政黨權力運作下的國會負責,總統則作為超然處於代表不同國民的利害及其意思的各政黨之上仲裁者。 

由於仲裁是非例行性的工作,在體制依常態程序無法處理時才有仲裁的需要,因此葡萄牙把例行政務和需仲裁政務區分由國務會議和部長會議承擔。仲裁性的國務會議由共和國總統主持,組成人員包括國議會議長、總理、憲法法院院長、地區政府主席、歷任前總統及公民代表等,處理議會解散等議題,葡萄牙部長會議由總理主持,憲法還規定總統必須應總理請求才主持部長會議(註3)。這也是歐洲民主國家半總統的體制的常態。這和我國憲法規定總統召集的五院協調會議,而總統不得參加行政院會相當。 

假如依據這種常態的半總統制規定運作,基本上憲政將在內閣制的軌道上運作。西歐國家中唯一的例外是法國,而其關鍵在於,以強調仲裁權為名,改變了一般半總統制國家總統原則上不出席部長會議的規範,而在憲法中明定總統主持每星期固定召開的部長會議(註4)。這一來非例行性、非常態化的「仲裁權」,例行化、常態化而成為對內閣的全盤掌控權了。在戴高樂之後,俄羅斯和韓國也依樣畫葫蘆,而其體制比法國就更進一步澈底總統化了。 

由此可知戴高樂由自我強調的仲裁者而成為有力的主控者,除了個人的威望魅力之外,制度上有力的支持。(註5) 

陳和馬兩位總統都認定我國是高度總統化的雙首長制,當選後面對先辭去黨魁職位,然後面對總統不能像俄、韓、法一樣主持部長會議造成的府院權力難題,兩人都費力建立體制外「五人決策小組」等各種決策諮詢機制和黨政聯繫平台。等到都解決不了問題,於是很快的就回頭以兼任黨主席方式試圖改善,但是仍然無濟於事,於是兩人便以不斷替換閣揆的方式來卸責,而閣揆愈換內閣愈弱勢,最後兩都不免淪於10趴總統的命運。 

西歐甚至俄羅斯,同樣在半總統制之下運作,不管權力傾向總理或總統,施政都可以順遂,政府都遠比我國穩定、不必頻頻換閣揆,不必長期陷入憲政僵局,主導國家大政的人都是內閣會議主持人是個關鍵。對照之下,我們的問題出在哪裡便很清楚了:權力和體制互相扞格。面對這個關鍵缺陷,在總統兼不兼主席,要用什麼樣的黨政平台上打轉,早已經證實無以脫困了。 

解決權力現實和體制互相扞格之道可以是: 

1、維持總統主政現實,俢憲廢行政院,採取美國式總統制。 

2、維持總統主政現實,修憲讓總統主持內閣會議採取韓國或俄羅斯大總統制。 

3、維持總統主政現實,修憲讓總統主持內閣會議採取法國換軌制。 

4、維持現行架構,最有實力的政黨領導人全捨總統而選國會議員,當選後組閣,採西歐除法國外多數半總統制國家的作法。 

5、恢復閣揆同意權,採用芬蘭模式。 

5種途徑都可以解決問題,但是都一定要政黨體制、憲政體制、選舉制度的配套。5種途徑中又以改成美國總統制,憲改工程最龐大;以參照西歐多數國家,所有黨魁全參選國會議員的憲改工程最簡單。無論如何,要嘛牽就總統主政的國情,修憲配合;要嘛牽就民情同時憲政架構儘可能不動,但是政治領袖換軌。若要長治久安,台灣必須做好選擇,不能再短線便宜行事上打轉繼續蹉跎下去了。 

註:

1、陳宏銘,2009,<台灣半總統制下的黨政關係:以民進黨執政時期為焦點。>

2、戴高樂1946「拜優宣言」(Bayeux Declarat)。但是1962年10月戴高樂則在選舉期間公開支持政黨候選人,其由超黨派仲裁者變成實質的政黨領導人,但是仲裁權卻仍然擁有 

3、羅馬尼亞的規定也類似,有關外交政策、國防、維護治安等涉及國家利益問題之外的會議,也應總理請求才出席。 

4、名義和葡萄牙的國務會議一樣,但實際上完全不同,就是部長會議。法國在國務會議之前總統還主持「部際會議」(Inter Ministerial Council),處理最重要與最爭議或的法案,總理無法裁決定案的法案。 

5、此外法國總統還有我國所沒有的種種重要權力,例如主動解散國會之權,交付公投之權,要求議會對該法律全部或部分條款進行重新審議,議會不得拒絕之權等⋯。 

 

原刊於美麗島電子報

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