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關於〈立法院應即彈劾馬總統〉的十項說明

2015/11/6 — 20:01

馬英九 (圖片來源:馬英九總統 facebook)

馬英九 (圖片來源:馬英九總統 facebook)

我在11月4日發表〈立法院應即彈劾馬總統〉一文,雖然遭到「獨立評論@天下」無預警下架,但該文已經在其他網路媒體流傳,引起一些討論。針對這篇文章的內容,有些人質疑憑什麼要彈劾,有那麼嚴重嗎?有些人認為以目前國會生態,此路不通,書空咄咄。有些人則認為應該要採取更激進的手段,去控告馬總統觸犯外患罪,在機場以現行犯直接逮捕。這些南轅北轍的意見,反映出臺灣社會對於馬習會這個重大的政治議題,基本上沒有共識。以下我想針對為什麼應該彈劾馬總統,做進一步的說明。



1.論者指出,總統有所謂國家機密特權,並引用大法官第627號解釋說明:「總統於憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內,為最高行政首長,負有維護國家安全與國家利益之責任。是總統就其職權範圍內有關國家安全、國防及外交資訊之公開,認為有妨礙國家安全與國家利益之虞者,應負保守秘密之義務,亦有決定不予公開之權力,此為總統之國家機密特權。」

但是,論者忽略的是同一號解釋裡面,就在這段敘述之後,大法官緊接著說:「惟源自於行政權固有權能之『國家機密特權』,其行使仍應符合權力分立與制衡之憲法基本原則,而非憲法上之絕對權力。」而且627號解釋是針對總統可否主張國家機密特權來拒絕作證或拒絕提出證物,並不是針對政策形成階段要不要循正常的行政立法關係,進行溝通。如果說所有涉及外交事務都變成國家機密特權範圍,那權力分立體制幾乎已經廢掉一半了。當初嚴詞批評陳水扁透過「南線專案」擴張總統特權的論者,為何對馬總統特別厚愛?

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2.在憲法本文尚保留立法院有議決「國家其他重要事項」的權限時,我們很難說立法院完全沒有監督、參與的空間。多數憲法教科書都認為第六十三條的「國家其他重要事項」是一種補遺性質的規定,亦即凡是不屬於法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案的重要政策,如果事關重大,就必須讓立法院有參與的空間。這並非說行政院的各種政策都要經過立法院同意,而是特別重要的事項。如總統所說,兩岸從1949年後從未見最高領導人直接會面,這是歷史性的一刻。倘若真的這麼重要,為何不屬於「國家重要事項」?

3.我們不妨換一個情境來思考馬總統和習近平會面的這項政治行為。如果在冷戰時期,美國和蘇聯還處於軍事對峙狀態,美國總統忽然宣布三天後將在瑞典和蘇共總書記進行政治破冰,並宣稱這是冷戰以來首次政治高峰會。然後,把這個假設的案例模擬得更接近台灣的情形,還不是總統主動公布,而是媒體在前一天先爆料,社會大眾才知道。你覺得美國的輿論界會如何評價這樣的舉措?美國總統尼克森和毛澤東在1972年2月21日會面,但是尼克森在1971年7月15日就公開宣布訪問中國的計畫。1972年1月11日尼克森和季辛吉討論如何向國會進行年度報告,其中包含訪中行程內容,1972年2月9日尼克森正式向國會提出報告。然後才於2月21日去中國與毛澤東會面。但是台灣是幾天?三天!三天,如何讓國會有更充分的知情管道?三天,如何讓美國民眾知道總統將會在高峰會上做出什麼樣的宣示?而在這之前,到底還有多少秘密外交?就算說外交是總統的權限。但那並不代表什麼事情都可以隱秘,都變成總統愛怎樣就怎樣。去年還說張顯耀可能是「共諜」,今年秘密安排馬習會的官員是不是也應該當作「共諜」?

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4.我從未主張:兩岸不應該從事積極交流。以色列都可以和巴勒斯坦和談了,任何敵對勢力都應該坐下來好好談。但是,我認為馬英九不應該在這種情形下,用突襲台灣社會的方式去和習近平見面。馬英九是台灣人民選出來的總統,要對台灣人民負責。但從這一連串過程來看,總統提防台灣人民比防範敵人還嚴密。我們當然不會要求把交涉過程的點點滴滴都公開,這是行政權內部運作的空間。但是,重大政策的轉向,難道不需要事前和國會溝通,向人民說明清楚嗎?上個月國民黨才把主張統一的洪秀柱換掉,說她不符合台灣主流民意,這個月國民黨前主席的馬總統就去和習大大握手,談笑風生。人民不會覺得這個執政黨已經「精神錯亂」了嗎?而你卻什麼也沒說,就這樣去和中國國家主席會面?為什麼非要等到出發前,才開國際記者會說「不和中國領導人會面」指的是「不到中國去會面」?這樣說文解字誰會知道啊!人民會產生信任感嗎?一直說人民對於「賣台」的疑慮是空穴來風,是陰謀論,但正是因為總統經常出現這種非常粗率、欠缺溝通的行為,才會讓人民產生種種疑慮啊。消弭陰謀論或謠言最好的方法,就是提供更多的資訊,讓人民不要有「殘缺的認識論」(crippled epistemology)。

5.這種具有高度風險的政治行為,如果把總統同時還是三軍統帥考量進來,採取如此隱秘而刻意迴避憲法程序的做法,恐怕已經逸脫了一般憲政民主國家的制度容許範圍。但是,除了違反民意外,我們必須從憲政規範上給予一定評價。例如馬習會是不是屬於「國家重要事項」?總統是否可以在此案中主張國安大政方針權?總統在兩岸事務是否完全、絲毫不受任何控制?這都不是罷免可以做到的,也不是內亂外患罪的追訴目的。如果要從憲政秩序來觀察和評價馬總統的這種行為,唯一可行的制度就是彈劾。

6.彈劾總統和彈劾一般官員不同。憲法增修條文第二條第十款規定:「立法院提總統、副總統彈劾案,聲請司法院大法官審理,經憲法法庭判決成立時,被彈劾人應即解職。」至於一般官員則是由監察院來進行彈劾。對於總統的彈劾,是一種混合了政治權力和司法權的設計。它不同於「罷免」單純是政治力(立法院加人民投票)的發動,也不同於「內亂外患罪」的訴追,純粹是司法權的空間。

7.但是,什麼事由可以構成對總統的彈劾?憲法並沒有明文規定,這必須留給政治部門和司法部門共同來判斷。作為政治部門的立法院發起,作為司法部門的大法官組成憲法法庭來審理。之所以要由政治部門來發動,在制度設計上就是認為總統的行為必然違反了多數民意代表認可的正當政治行為。但是,是否多數人認為不正當就真的不正當,還要交由司法部門的憲法法庭來判斷,做成判決。

8.這種設計兼具了政治代表性(畢竟你是要去挑戰一個民選總統的行為)以及規範上的合法性(不單單是大家不認同,而且還是在憲政層次具有行為的可責性),是一種很特殊的制度。因為彈劾一旦成立,就會讓總統解職,因此必須兼顧正當性和合法性的雙重要求。不像內亂外患罪,只要行為違法、具備可責性就可以成立。也不像罷免,只要多數人民同意就可以成立。因此,也可以說彈劾是最符合憲政共和主義的權力課責機制:除了要具備(國會)民主多數外,還必須有(司法者)審慎的思考和判斷。在重大政治爭議上,這種作法可以避免司法追訴的嚴厲對立構造,也不會像罷免需要進行大規模的群眾動員。

9.在野黨目前完全不打算提出彈劾,那就表示在政治的可課責門檻上,連追求責任政治的動機都沒有。這種完全喪失目的的政治,是民主政治最可悲的情形。如果在野黨是認真的,那就應該積極進行彈劾的準備。現在國會多數是掌握在國民黨手中,但難保明年二月新國會的多數不會是民進黨,到時候仍然可以針對總統處理馬習會的作法提出彈劾。甚至可以依據總統最近這段時間在新加坡的言行,行使大法官第585號解釋闡析的國會調查權,要求提出相關資料。如果什麼都不打算做,那就是打假球。兩個月後的選舉,民進黨自己好好面對選民吧!

10.總結來說,彈劾案最有意義的地方就在於,它並不是單純地去阻止一項政治行為,而是對於政治行為的規範意義進行整體評價。這是一個嚴肅的憲政議題,不應該淪陷在政治口水中,更要考量到未來的總統究竟應該如何進行兩岸政治性談判。不要忘了,憲法增修條文第十一條只有針對兩岸人民間的「人民權利義務關係及其他事務」,授權立法機關進行規範。至於「政治權力」要如何和對岸進行談判,完全空白。這是嚴重的憲法漏洞,但是到現在連〈兩岸協議監督條例〉都還躺在立法院。彈劾案審理期間,大法官可以針對此一爭議作出憲法規範上的界定,以填補憲法漏洞。

彈劾很可怕嗎?它就是憲法提供的權力制衡工具而已,它可以提供民主審議的思辯空間,也兼具憲政規範評價。不是用直接民主來決定政治人物去留,也不是完全依賴法官來決斷。一天到晚說要守憲、行憲、護憲,憲法不是釘死在黑板上的東西,它是活的,要拿來用。另外一方面,一天到晚說人家毀憲亂政,那有制度上的工具,為什麼不用用看?犬儒主義者,是世界上最不需要的存在,因為他們可能連自己存在的價值都會產生懷疑。作為民主臺灣的公民,我們對這個國家應該要保有一點希望。

 

原刊於台灣《蘋果日報

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