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澳門遙遠的善治夢 — 從修改新《土地法》受阻說起

2018/8/6 — 16:04

澳門市貌 l Marcelo Druck @ flickr - Attribution-NonCommercial-NoDerivs 2.0 Generic (CC BY-NC-ND 2.0)

澳門市貌 l Marcelo Druck @ flickr - Attribution-NonCommercial-NoDerivs 2.0 Generic (CC BY-NC-ND 2.0)

在早前文章,筆者質疑部份反修改新《土地法》論者的私下動機見不得光。拙文在《愛瞞日報》刊出後,立刻引來疑似反擊和批評。例如,有人主動廣傳一篇寫於近十年前的文章,文題是〈澳門特首難產,巨貪利益集團博弈官商一體化觸犯民怨〉。6月10日,《現代澳門日報》一日內連登兩篇文章「批租地期滿久未宣失效 收回閒置地決心受質疑」「批地過期未發展可收回 宣失效無須查明誰過錯」,可見部份澳人不要修改新《土地法》的立場,確實是堅定不移。

新一波反修改新《土地法》的理據,其實是炒冷飯,毫不新鮮,不外乎三點:第一,新《土地法》是「陽光法律」,旨在去除官商勾結、預防政府利用行政權力私下輸送土地利益、阻止「歐文龍巨貪案」在澳門重演;第二,發展商蓄意囤地,故此當土地批租期完結,政府以新《土地法》收地,有節有理;第三,基本上,圍繞新《土地法》的紛紛擾擾,都源自私人發展商,這些爭議與澳門民生無關,也無損澳門市民福祉。

與以往一樣,這些「護法」言論,顧左右而言他,混淆視聽,絕口不提新《土地法》的問題核心,在於法律沒有依據政府所訂的行政準則,對「不可歸責土地」與「可歸責土地」一律以批租期限到期「一刀切收地」,縱容政府人為製造混亂與不公,提供訴訟誘因,不必要地浪費投資者﹑政府與公眾的時間和資源。

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新《土地法》生效前後,眾多批評評論,觀點其實都很清楚:新《土地法》目標可取,執行方式卻極有問題。倡議修改新《土地法》的論者,從來不是反對新《土地法》,從來沒有認為「陽光政府」不必要,從來沒有支持官商勾結。論者針對的問題,只是新《土地法》沒有跟隨政府自訂的歸責標準,對源自政府失誤的土地延誤使用問題置諸不理。在新《土地法》立法過程中,這樣的憂慮聲音從無間斷,亦曾因而迫使當時的官員,承諾在法案通過後,以「行政手段」解決新《土地法》無條文處理土地歸責問題的大漏洞。其時縱有議員對新《土地法》法案極感顧慮,但因他們同意「陽光政府」理念、願意相信官員口頭承諾,最後在議會投票支持新《土地法》,令有缺陷的新《土地法》得以被倉促通過。這份誠意與天真,結果卻是打開了潘多拉盒子。

現在的新《土地法》絕非好法(good law)。甚麼是好法?旨在教育大眾、提高立法透明度的英國政府網站寫得很清楚,好法需具備五項條件:必要(necessary),清晰(clear),前後一致(coherent),有效(effective),可得到(accessible)。五項條件之中,新《土地法》有起碼三項不及格—為防止「歐文龍案」式貪腐,新《土地法》有存在必要,但因法律條文完全沒有處理政府所歸類的「不可歸責土地」,政府與法院只以土地批租期限作為唯一執法與判決標準,結果新《土地法》對承批人造成明顯的不公義,亦因令澳門社會紛亂與撕裂而變得效果成疑(ineffective)。

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問題重心掌握不好,餘下的就只有歪理。例如,上述《現代澳門日報》其中一篇沒有署名的文章說,「打官司等於『自殺』的說法,等於違法者不願自首,大家心知肚明!法律本身有平衡作用,不依法社會便傾斜」。作者可以如此理直氣壯,只因文章沒有說清楚,當初新《土地法》如何被馬虎倉促通過,新《土地法》如何令訴訟成為唯一拖延時間的抗爭手段。作者看似關心澳門市民福祉,但他所宣揚的法治觀,其實是提倡無論是好法或是惡法都應當緊隨。作為善治楷模的新加坡政府,如何重視透過施行好法以方便營商,透過蓬勃經濟令新加坡人得以享有高生活質素,新《土地法》反映出澳門政府的行政混亂,可謂徹底被比下去,而這些比較,反對修法陣營都是絕對不會談論的。

令人納悶的是,目前即使是中央出手,都難以為澳門新《土地法》這個爛攤子破局。最近不時有消息指中央希望澳門特區政府盡快以分清土地歸責方式處理收地,取消「一刀切」做法,但澳門特區政府的表現仍是「闊佬爛理」,大有將爛攤子交給下屆政府之取態。這也難怪,從近年「天鴒」﹑單軌工程﹑新中圖萬年規劃﹑乃至近期《道路交通法》修訂諮詢被擱置等一連串澳門民生大小事,盡見政府各式各樣的甩漏﹑夢遊與延誤,特首崔世安治下澳門特區政府的「等運到」本色,徹底地曝露人前。在如此昏庸政府有意無意的庇蔭下,聰明的反修法既得利益者,很難不乘勢有恃無恐。故此最近政圈私下說得很狠:中央即使強調「行政主導」,「看守特首」崔世安卻「無你咁好氣」「,索性讓政府「無人駕駛」,其他高官如行政法務司陳海帆,亦擺出「皇帝唔急點解要太監急」的姿態。如果他日崔世安退任特首,仍能憑爛政績登上政協副主席之位,成為國家領導人,這絕對是澳門回歸後的最大笑話。

更令人納悶的是,相較香港,澳門政治看似風平浪靜,但暗地裡一點也不平靜 —「看守特首」之下,某種以民粹路線為綱的建制派力量,在串連政府中人「籠裡雞作反」。政圈中人雖對「看守特首」極感憤慨,但冷靜之後,都會承認,「看守特首」並非澳門亂象的唯一問題根源。以新《土地法》為例,中央即使放出清晰信號示意澳門修法以平息社會不和諧,崔世安膽子再大,都不敢一直對國家意旨視而不見。政圈人都知道,崔世安該被垢病之處,其實不在於「不為」,而在於「不能」— 他仍未推行修法,就是因為他不能駕馭與整治政府官僚手下。政府裡的官僚,成為了民粹建制派的「內應」,讓後者成功透過小動作拖延時間,阻止政府修改新《土地法》。澳門政府最近猶如瞎子摸象,不理民情,亂推諮詢,激起民憤之後,又突然跪低急轉彎,自殺式消耗政府威信,這不一定是意外。明年特首選舉在即,熱門人選隔空較量已陸續上演,新「土地法」衍生的連串民粹佈局是否在為某人鋪路,是否預示香港某政治人物,透過玩弄民粹製造亂象為自己競選製造有利環境的歷史在澳門重演,難免令人極度不安。

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