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評《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》(一)

2016/9/10 — 10:33

2016年9月7日,國務院法制辦公室宣佈,「為了進一步增強立法的公開性和透明性,提高立法質量」,決定將《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》(下文簡稱《草案》)全文公開,徵求社會各界的意見。

查《宗教事務條例》(下文簡稱《條例》)於2005年3月生效以來,經過十一年的實踐,已有不少關於修訂條例的討論。及2016年4月全國宗教工作會議召開,習近平發表重要講話,為宗教工作的新方向定調後,中央旋即於6月頒下〈中共中央、國務院關於加強和改進新形勢下宗教工作的意見〉(2016年16號文件),下一步自然是按有關方向指導與落實條例的修訂。

據法制司同時公佈的〈《宗教事務條例修訂草案(送審稿)》的說明〉(下文簡稱〈說明〉)指出:「近年來,隨著國際國內形勢的深刻變化,宗教領域出現了不少新情況新問題,給宗教事務管理提出了新的課題和要求」,可見,《草案》的推出,在在反映出習近平時代對新形勢下宗教管理工作的方向與路線。

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原有《條例》共7章48條,《草案》增訂為9章74條。根據〈說明〉,除新增了「宗教院校」和「宗教活動」兩章外,《草案》修改了36條,新增了26條,保留了12條。可見這確是頗大規模的修訂。其中涉及了九方面的重點:(一)保護宗教界合法權益;(二)打擊利用宗教危害國家安全問題;(三)明確政府職責;(四)強化宗教團體職能;(五)加強宗教院校管理;(六)明確宗教活動場所法人資格;(七)互聯網涉及宗教事務的管理問題;(八)明確宗教財產權屬;(九)遏制宗教商業化問題。

筆者嘗試從創新與控制兩方面來評論《草案》。首先,《草案》在四方面具有較積極之處,引進了若干新的概念:(一)宗教法人;(二)宗教非營利與公益慈善;(三)宗教財產權;及(四)宗教臨時活動地點。

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其一,關於「宗教法人」的概念。

《草案》容許宗教活動場所「符合法人條件」者,「經宗教團體同意,報縣級以上人民政府宗教事務部門審核同意後,可以辦理法人登記」(第23條)。據《中華人民共和國民法通則》第36條,「法人」指「具有民事權利能力和民事行為能力,依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的組織。」 換言之,法人可以擁有自己的財產,並以自己的名義對外獨立進行活動、與其他人訂立契約、對他人提起訴訟或應訟。[1]不過,現時國內經登記的社會團體並不必然是「法人」,視乎其批准成立時是否已具備法人資格,否則須另行申請(《民法通則》50條)。宗教社會團體方面,完成有關登記手續後,亦可獲發〈社會團體法人登記證〉,取得法人資格。得指出,「宗教團體」僅指政府認可的「愛國宗教團體」,在基督教界,即指各級(全國、省、市〔地〕、縣〔市、區〕)基督教兩會組織(三自愛國組織及基督教協會)。

一直以來,宗教活動場所本身並不具有法人資格,就以基督教為例,各地已登記並附屬於基督教兩會的教堂與聚會點並不是法人。由於有關堂點不是法人,故其堂址的產權是屬於基督教的市或縣兩會,堂點也不能獨立申請印章,開立銀行戶口,而須交由兩會統一代管。因此,《草案》容許宗教活動場所辦理法人登記,在政策上確有可取之處。然而,有關申請須「經宗教團體同意」,此舉便難免存在一定阻力。因為一旦宗教活場所具備法人資格,便具有相當的獨立性(擁有自己的財產、獨立銀行帳戶),宗教團體是會否支持其所屬的場所成為獨立法人?會否因其利益考慮而不予支持?若然,《草案》的建議便僅成為虛文,無法落實。

查現時中國宗教的體制,呈現了獨特的二元性:一方面,分佈全國各地的宗教活動場所是構成中國宗教發展的基本主體,但由於宗教活動場所卻不具法人資格,大大削弱了基層宗教場所參與民事主體性。另方面,宗教法人的資格,只賦予各級宗教團體,目的是強化宗教團體的管理角色。《草案》有關建議如能全面落實,將有助強化基層宗教活動場所的民事角色,同時亦促使各級(特別是市、縣)宗教團體的職能轉型。不過,中國能夠建立以宗教場所為主體的宗教法人體制,就目前而言,仍視乎宗教團體是否願意支持。

其二,宗教非營利組織與公益慈善。

《草案》明確了宗教團體、宗教院校與宗教活動場所是「非營利組織」,「其財產和收入應用於與其宗旨相符的活動以及公益慈善事業」(第52條),又規定依法興辦的公益慈善事業,「按照國家規定享受相關優惠政策」(第56條)。

按一般理解,民間組織的性質多歸類為非營利組織(Non-Profitable Organization,NPO)、非政府組織(Non-Governmental Organization,NGO)或第三部門(Third Sectors)。這分類主要受西方把社會組織分為政府部門、企業公司與非政府組織三大類別影響。由於中國國情不一,故上述分類並不能簡易地應用在中國的處境。過去,中國學術界礙於對宗教性的保留,不接受將宗教組織視為民間組織。[2]是次《草案》明確了宗教團體、院校及場所的「非營利性」,是官方首次將非營利組織的概念應用在宗教範疇。

誠然,《草案》對「非營利」的表述,似乎主要是要「遏制宗教商業化問題」(〈說明〉),「任何組織或者個人不得私分、侵佔、挪用」宗教財產和收入(第52條)。此外,又規定任何組織或個人「不得從該宗教活動場所獲得經濟收益」(第53條),並「禁止投資、承包經營宗教活動場所或者大型露天宗教造像,禁止以宗教名義進行商業宣傳」(第54條)。這些規定,顯然是針對「宗教搭台,經濟唱戲」的現象,以及防範宗教團體及教職人員的經濟腐敗問題。這對規範中國宗教的健康發展,最少在法規上作出明確的規定。

其實,非營利組織與公益慈善組織之間,根本是難以區別的。宗教非營利事業,往往就是宗教慈善事業的同義詞。《條例》早已提出宗教團體及場所「可興辦社會公益事業」(第34條),如今則修訂為「公益慈善事業」。此舉,相信與近年政府的推動有密切關係。例如,2012年國家宗教局聯同中共中央統戰部、國家發改委、民政部及國家稅務總局聯合公佈了《關於鼓勵和規範宗教界從事公益慈善活動的意見》,便具有明確的政策指導性。2016年3月,全國人大通過《慈善法》,其中明確了慈善捐獻可依法享受稅收優惠(第9章)。因此,《草案》也將宗教公益慈善事業納入了國家規定的相關優惠政策內。此舉對促進中國宗教界興辦慈善事業的發展,相信具有積極的作用。

不過,不論在《慈善法》或《草案》,顯然並不接受「宗教慈善」的概念。事實上,「宗教」兩字並未見於《慈善法》內,而《草案》只容許宗教團體、院校、埸所及人員「依法興辦公益慈善事業」,但同時規定「任何組織或者個人不得利用公益慈善活動傳教」(第56條)。可見,中國政府仍堅持宗教與公益慈善的「分離」政策,僅容許宗教團體興辦慈善事業,而不是鼓勵發展「宗教慈業事業」。在《草案》第41條中,規定「非宗教團體、非宗教院校、非宗教活動場所……不得接受宗教性的捐獻」。在此,「宗教性捐獻」一詞並未有作嚴謹的說明,似有藉「捐獻」來宣傳宗教的含意。這是否就是第56條中指陳的「利用」?如何界定「利用公益慈善活動傳教」?這些在落實時,很容易會產生主觀隨意解讀的問題。

其三,宗教財產權屬問題。

《草案》在宗教財權方面,也作出新規定。在第49條指「宗教團體、宗教院校、宗教活動場所對依法佔有的屬於國家、集體所有的財產,享有使用權和收益權。其他合法財產,屬於宗教團體、宗教院校或者宗教活動場所法人所有」。這條是《草案》新增的條款,反映出是次修訂希望解決長久懸而未決的宗教財產權屬問題。

〈說明〉指,「目前我國佛教寺院和道教宮觀為社會所有,伊斯蘭教清真寺為信教群眾集體所有,天主教、基督教教堂為教會所有」,在在說明了中國宗教財產權屬的多元性及複雜性。一直以來,佛道兩教對「社會所有」有較大的意見,多番要求停止使用。查「社會所有」一詞,最早見於1952年12月中共中央轉批中央宣傳部:「寺廟為社會所公有,僧尼一般地有使用權,但不論僧尼或佛教團體均無處理寺廟財產之權。如確係私人出資修建或購置的小廟,仍可歸私人所有。」問題是,「社會所公有」的界定並不嚴謹,也沒有法律根據,佛教界人士更指出,有政府部門動輒將之解釋為「國家所有」,再藉此侵犯佛道房產所有權。因此,佛道界對「社會所公有」的提法一直有強烈的意見。[3]

據《民法通則》,「財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有佔有、使用、收益和處分的權利。」(第71條)是次修訂,提出「宗教活動場所對依法佔有的屬於國家、集體所有的財產,享有使用權和收益權」,這裡,顯然是以「屬於國家、集體所有的財產」來取代「社會所有」。此乃根據《憲法》第10條:「城市的土地屬國家所有。農村和城市郊區的土地,除由法律規定屬於國家所有的以外,屬於集體所有」。不過,此處僅保障了佔有權、利用權及收益權,而不包括處分權(即使用人依法處置物的權利),似乎是剝奪了依法使用者處置有關財產的權利。《草案》正面回應了佛教界廢除「社會所有」的概念,但卻將有關宗教土地的權屬納入國家所有或集體所有,而非確認為「宗教團體所有」,因而未能進一步確立其處分權。換言之,《草案》對解決涉及佛道教的宗教土地與財產,仍未能有全面的保障。

未完。待續。

 

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[1] 張濤:〈中國社會團體法律環境與民法法人制度立法──法人制度論序說〉,中國法學網

[2] 王名:〈中國的民間組織〉,孫永福主編:《中外民間組織的交流與合作》(北京:中國對外經濟貿易出版社,2001),頁42至43。另王名、顧林生:〈中國NGO概況〉,王名主編:《中國NGO研究──以個案為中心》(北京:清華大學NGO研究中心、聯合國區域發展中心,2000),頁10至11。

[3] 徐季良:〈關於宗教房產產權問題〉,氏著:《宗教微言集》(廈門:閩南佛學院教務處教材編寫組,1999),頁90至91。徐玉成:〈關於寺廟、宮觀「社會所有」的弊端及對策〉,中國佛教協會綜合研究室編:《研究動態》,1999年2期,頁8至14。
 

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