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公益與私利失衡的都市更新容積獎勵

2016/6/14 — 14:37

台北市萬華地區南邊的堀仔頭聚落。(攝影/林怡秀)

台北市萬華地區南邊的堀仔頭聚落。(攝影/林怡秀)

【文:郁良溎(國立台灣大學建築與城鄉研究所博士生)】

近年來,許多都市地區的文史資產或潛力點因都市更新陷入搶救危機的狀況時有所聞,《文化資產保存法》(簡稱《文資法》)開宗明義述明文化資產保存「充實國民精神生活,發揚多元文化」的公益性質;而「增進公共利益」係為《都市更新條例》(以下簡稱《都更條例》)的立法宗旨之一,但在實際情境中,都市更新卻往往成為文資保存的威脅。本文將從法規制度與全台都更壓力最為高張的台北市數件案例之概述,與讀者們共同思考文化遺產在都市更新下的困境。

都市更新:文資保存的阻力或助力?

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1998年《都更條例》立法時,即已將「具有歷史、文化、藝術、紀念價值,亟須辦理保存維護」納為地方政府優先劃定都更地區參考的六種情形之一[1],但與之矛盾的是,其他諸如建物窳陋、老舊,影響公共安全與環境治安等標準,在實務上卻往往導致具文資潛力價值的老舊建物不被認定是需要保存維護的文化資產,而是影響都市發展、需除之而後快的阻礙。這樣的現象不僅只是價值觀差異的反映,更牽動著都更過程中利害關係人的實質利益考量。

都更基地上既有建物的保存往往限縮了可供建築之面積,進而影響整體的開發利益。在《都更條例》中,因保存建物致使的開發利益影響,主要採取將利益移至他處的「容積移轉」,以及就地給予開發利益的「容積獎勵」兩種補償性質的做法。
1997年《文資法》修法增加了私有古蹟座落之土地可進行容積移轉的法源依據[2],隨後訂定的《都更條例》於第45條賦予更新地區內應保存的建物所座落的土地或街區,可進行容積移轉的規範[3];同時,2000年《文資法》修法增加採取「柔性獎勵」而非「強制保護」性質的「歷史建築」類別,並於2005年進一步全面性修法,依建物所有權區別審議程序的權力差別。2008年依都更條例第44條「都市更新建築容積獎勵辦法」全面修法的內容中,增加若對更新單元範圍內具歷史性、紀念性、藝術價值之建物進行保留維護,得獲得獎勵容積之上位法源依據[4]

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位於長安東路的台鐵宿舍群。(攝影/林怡秀)

位於長安東路的台鐵宿舍群。(攝影/林怡秀)

增進公共利益或加速私有?

《都更條例》與相關子法看似在顧及所有權人開發利益的前提下,提供文資保存可用的法規工具,以達成都更條例「增進公共利益」之目標,但隨著都市建成地區採取都更方式進行再開發的案件日增,相關法規也因應市場的實際需求作出調整。

以《台北市都市更新自治條例》為例,該條例將容積獎勵分為六個項目,其中第四項「提供公共設施」與第五項「提升都市環境品質」(包含具價值建物之保存)為公共利益性質之獎勵,在2005年修法前,規範非公益性質的容積獎勵不得超過公益性質之一半,但台北市於修法後將上述限制刪除,形同讓容積獎勵制度回歸市場機制的利益邏輯。而有關保存具文資價值建物的獎勵部分,2011年修法後,亦從原先「保存具歷史、紀念性及藝術價值之建築」修正為「全部或部分保留、立面保存、原貌重建或其他經市政府認可之方式保存維護」,上述的法規變革使得不具法定文資身分的潛力點,在都更過程中爭取保存所面臨的處境更加艱難。

位於捷運唭哩岸站旁承載300年打石歷史的唭哩岸聚落,於2011年自行劃定為都更單元,該案實施者僅以第三項「積極推動都更」與第六項「協助安置舊違章建戶」申請容積獎勵,雖民間熱心人士成立「唭哩岸文化工作室」協助有意保存之宗族後代發起文資保存,但仍不敵開發單位施加之壓力,珍貴的唭哩岸石頭屋最終於去年底盡數拆除,就此消失。

類似的狀況亦發生在南萬華地區有「台北第一庄」之稱、擁有因應水文地勢建造的合院古厝與至今仍為活水古井的堀仔頭聚落,當地於2000年經台北市政府公告劃定為都更地區,但2014年文史人士發現該地為加蚋仔地區六大庄頭僅存的聚落後,與當地家族後人成立「守護堀仔頭聯盟」發起搶救,但因都更實施者已使用第三項、第六項以及第五項「都市環境品質」中有關建築量體設計與鄰近地區之調和、開放空間、更新單元規模與綠建築設計等獎勵項目,使得法規所賦予的文資保存相關獎勵無法在協調過程中發揮其效果,最終台北市文資審議委員會於去年做出決議僅登錄古厝立面與古井為歷史建築,且可在不影響建商原設計的前提下「易地保存」的荒謬結果。

在利益精算中失魂的空殼式保存

即便具潛力的建物順利成為法定文化資產,也不代表其在都更過程中就能免於一拆的風險:2000年位於台北車站後站地區的台汽北站經台北市政府劃定為都更地區,2006年基地上的原專賣局台北後站倉庫獲登錄為歷史建築,實施者依相關規範取得第五項中有關「保存」之容積獎勵,但最終的結果卻是全棟拆除,未來採新舊融合方式「保留歷建部分元素」融入新建物中。法規的缺陷導致文資保存流於形式,卻讓開發單位得以依法賺取容積獎勵。

原專賣局台北後站倉庫。(本刊資料室)

原專賣局台北後站倉庫。(本刊資料室)

在其他的開發案例中,位於台北城區開封街上的第一外科診所,於2003年登錄為歷史建築後,開發者採取僅保留立面的方式與新建大樓結合,使得原建物立面成為補習班新大樓的「門面」,其歷史脈絡與空間機能已然脫勾,可謂徒具表象。另一個知名的案例為位處重慶北路與保安街口的「台北城大飯店」,其基地原為大稻埕地區望族葉金塗之宅邸,開發者亦採取僅保留原建物立面與新建物結合的方式,將舊建物立面與新建物鄰街面部分做為咖啡廳及飯店門廳使用。

台北城區開封街上,前身為「管野外科醫院」的第一外科診所。(攝影/林怡秀)

台北城區開封街上,前身為「管野外科醫院」的第一外科診所。(攝影/林怡秀)

位於台北大稻埕的新芳春茶行,古蹟右側為獲容積獎勵的興富發建設同名建案。(攝影/林怡秀)

位於台北大稻埕的新芳春茶行,古蹟右側為獲容積獎勵的興富發建設同名建案。(攝影/林怡秀)

上述案例均顯見在《文資法》未賦予以獎勵性質為主的文化資產類型實質的保護效力,以及《都更條例》及其子法對於給予保存建物的容積獎勵上相關寬鬆的認定標準等制度缺陷下,開發者為確保可開發面積與利益的極大化,許多法定文化資產在經過都市更新之後,最終往往僅流於留下皮層立面、拆除後部分重組、甚至僅存餘「意象再現」的「空殼式」保存。

台北市重慶北路與保安街口的「台北城大飯店」,原為大稻埕地區望族葉金塗宅邸。(攝影/林怡秀)

台北市重慶北路與保安街口的「台北城大飯店」,原為大稻埕地區望族葉金塗宅邸。(攝影/林怡秀)

都更之外,開發利益優先於文資保存之衝突:眷村

前面回顧了許多文化資產及潛力點在都市更新或土地開發的過程中遭遇保存折衝的個案問題,而另一類近年同樣引發重大爭議的特殊文化資產類型:軍眷村,亦在法規缺陷下面臨開發利益先於文資保存價值判斷的情況。

1996年《國軍老舊眷村改建條例》(新制簡稱《眷改條例》)公布實施,但這部專責眷村改建事宜的法規於立法之初並未納入眷村文化保存相關規範,直到2007年修法後,才增加文化保存的條文,但這次的修法卻在確保國防部進行老舊眷村改建的土地利益前提下,讓《眷改條例》超越了理應為全國文資保存事宜最上位法規的《文資法》,自行另立一套專屬規則,埋下日後許多眷村保存爭議案件的導火線。

2007年《眷改條例》修法後,於原第四條法規中增加因應眷村文化保存相應之規範,做為文化保存之用的老舊眷村及土地,應由各地方政府選擇騰空待標售且尚未拆除建物者,擬具保存計畫向國防部申請,並由國防部會同文建會(今文化部)訂定選擇及審核辦法。同時亦明定各地方政府應於該辦法公布後的半年內提出申請,且申請期間不得再依文資法之規定指定相關的文化資產。

2009年,依據《眷改條例》處理眷村文化保存事宜之「國軍老舊眷村文化保存選擇及審核辦法」發布實施,將全國分為北、中、南、東、外島五區,規定各區選定一至二處進行評選後辦理。除明訂採分區評比方式選定可保存之眷村,除了嚴重限縮《文資法》立法意旨中全民均可提報文化資產之普遍參與權,並因競爭評比審核制度導致同一地區內有意爭取保存的不同眷村容易發生非必要的利益衝突之外,該辦法諸多條文又明訂眷村土地的容積移轉為評定保存選擇的重要依據。以該辦法第六條為例,若國防部選定保存眷村後,該受保存眷村所在地的地方政府未於一個月內同意國防部所提出可接受容積移轉之基地,並於同意後三個月內完成地方政府相關之都市計畫程序,則國防部得廢止該獲保存眷村之選定,並由次順位的地方政府遞補。第七條則規定,國防部於內政部同意辦理容積移轉後的兩個月內,才需核准保存計畫並支付開辦費用。

一如《都更條例》及相關子法係以容積移轉與獎勵等基於開發利益確保邏輯為手段進行文資保存,這種開發利益優先於文資保存的情況,在《眷改條例》及其子法中可謂莫此為甚。以台北市為例,於2010年經台北市文化局(簡稱北市文化局)登錄為聚落的北投中心新村,依該辦法向國防部提出申請並獲得核定資格後,2012年4月北市文化局因認為無法於三個月內完成國防部依該辦法要求之土地容積移轉,回函國防部放棄參加後續計畫,至今容積移轉的問題仍然影響中心新村的後續發展。

台北市中正區嘉禾新村空拍照。(漂浪島嶼提供)

台北市中正區嘉禾新村空拍照。(漂浪島嶼提供)

同時,2002年北市文化局於信義區四四南村保存運動及爭議後進行第一期的「眷村文化保存調查研究」,當時於報告書中以0.125分的些微差距落後於中心新村,獲評選為當時全市69座老舊眷村中保存價值第三名的中正區嘉禾新村,於該調查研究中被指出具有不同於一般典型眷村的獨特聚落形貌,原眷村居民與民間人士於2014年眷村搬遷時成立「好勁稻工作室」發起保存運動,未料,2015年北市文化局辦理會勘時,卻有文資委員援引已不適用於該案例的「國軍老舊眷村文化保存選擇及審核辦法」,並無視文化局過去調查研究報告之成果,草率否決嘉禾新村之保存價值。

從個案累積尋求制度變革

從近20年來《都更條例》與相關子法中文資保存規範演變與案例的探討,可發現公部門在都更過程中降低了文資保存面向的公共利益干預,轉向新自由主義的模式由利害關係人決定利益的分配。以容積獎勵方式保存下來的建物,在後續的維護與使用上亦流於私有化或商業化,成為歷史房地產的元素,導致文資保存與容積獎勵失去其公益性的價值。

本文寫作的此刻,正值《文資法》與《眷改條例》修法的時間點,有鑑於過去法規的缺陷導致開發利益凌駕於文資保存之上的問題,數名立法委員參酌民間學者專家與團體的個案經驗提出修法建議,在強化保障文化資產保存普遍平等之參與權、法定文資的實質保護效力、開發行為中發現具文資價值建物時停止開發行為之權、與檢討以土地開發利益為優先之相關法規邏輯均有所斬獲。制度的變革反映了台灣整體對於文資保存與土地開發間公益與私利觀念之轉變,期許未來隨著相關法規的檢討,都市更新條例中有關文化資產保存之增進公共利益立法宗旨得以充分彰顯。

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備註:

[1] 詳見《都更條例》第6條。
[2] 詳見(中華民國86年1月22日總統華總(一)義字第8600016240號令)《文資法》第36條之1第1項。
[3] 詳見《都更條例》第45條。
[4] 「都市更新建築容積獎勵辦法」第6條

(原文刊於《今藝術》 6 月號)

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