立場新聞 Stand News

土地問題與土地供應

2016/4/6 — 14:59

「所有問題也是土地問題。」這無疑是一句把複雜世情簡單化,轉移視線、混淆討論的撮句。這似是而非的問題導向,在居住密度高、「地少人多」概念根深柢固的香港,卻極受用,甚至連廣告也以此為宣傳語句。加上長期得不到解決的居住問題,土地便彷彿成為靈丹妙藥的必要成份,只要得到,很多社會問題都會迎刃而解,社會也自然變得和諧。但是這時常耳閒目睹的論述,當中有多少是偽命題?有多少是一廂情願?有人說這是資本主義底下的資本擴張問題;有人說這是社會資源的分配問題。姑勿論甚麼說法最有說服力,要知道如何解決問題,必先認清問題所在。奈何香港連問題在哪裏也不知道,或認定的問題沒有共識,卻要「全民」一起解決問題。這是所謂「內耗」的原因之一。

時事節目每週也有不少,各方的意見亦有自己的渠道發佈。現代社會問題千絲萬縷,要恆常深入討論才有得着。可惜限於時間和篇幅,以及香港人接收資訊的習慣,深入思考者少,就自己的立場選取簡易說法的居多。結果往往各執一詞,讓時間流逝(又或有些人說這是拖延時間或「冷處理」的手法),待問題到了某些關口,不得不着手處理時,就以「行之有效」的慣常做法應付,結果「問題」解決了,社會的體制卻沒有「與時並進」,一些長期關注議題的人甚至感到失落與空虛。

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上月底(三月二十六日)由建築師、規劃師、園境師、工程師和測量師五個專業界別人士組成的「躍動菁專」,舉辦了長達五小時的《土地供應、房屋政策與樓市論壇 2016》,邀請了政府、學者和民間團體的代表就題目演講和討論。與會者有部分是公眾,有部分是出席團體的團員和伙伴,有專業人士,也有一些是為了累積持續專業發展時數而來。雖然論壇的講者大部分時間也在各自表述,交談是有,深度的交流卻欠奉,而且主辦團體又花了不少時間做場內投票,令討論的時間更少,但是也不失為近年各方觀點與論述的一次匯集。縱使社會有前段所述的問題,但是論壇的觀點與討論,讓更多人知道,也許會帶來一點點的改變,於是撰寫本文。

論壇分兩節,第一節以土地供應為題,第二節論及房屋政策,兩節的流程相同,之間設中場休息,但參與的團體和嘉賓卻有異。在每節,受邀請的團體和嘉賓各有六分鐘的演講時間,之後會在台上討論以及回答與會者的提問。本文只記述土地供應的部分,先以發言的時序摘錄相關團體和嘉賓的主要觀點與論點,之後再加上當場的討論作綜合分析。如有遺漏,請見諒並告之筆者。

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受邀團體和嘉賓的主要觀點與論點(第一節——土地供應)

 

本土研究社 林芷筠女士

棕土(brownfield sites)無官方定義,沒有鄉郊保育政策,加上政府法例沒有有效執行,導致鄉郊容易出現「先破壞後發展」的情況,甚至衍生非法霸佔官地的問題。於是本土研究社倡議︰

一、為棕土下定義以及釐定使用棕土的程序;

二、制訂全港綜合性的棕土政策;

三、建立公開棕土資料庫;

四、確立「棕土優先」發展的政策原則。

香港規劃署署長 凌嘉勤先生,JP

現今社會資訊公開,土地的使用又涉及很多技術和程序,政府不可能「盲搶地」(盲目地把土地「搶」來發展,例如把綠化地帶(”Green Belt” zones)改劃為住宅。)規劃署有四項方法增加可發展的土地:

提高發展密度。香港和九龍的發展密度已經很高(啓德發展區的情況另議),政府不考慮再提高。不過可以在城市邊緣實行。
改劃土地用途。研究把荒廢的土地改劃作其他用途,包括住宅。
在現成區邊緣擴張,例如發展綠化地帶。
發展棕地。

瑞安房地產地產發展總監、前長遠房屋策略督導委員會成員 劉炳章先生,SBS

香港的人均居住面積細小(只有170平方呎)、人口密度高,但是近十年開發土地緩慢(合共只有1100公頃)。移山填海向來是最有效的造地方法,近十年的填海工程卻幾乎停頓(只有92公頃),反觀澳門和新加坡則大量填海。香港各類物業的空間供應已短缺,未來30年人口會突破800萬,估計需要新增9350公頃土地,所以香港需要大片平地。過去香港積極開發的大片平地,就是今天大家引以為榮的新市鎮。未來5至10年的土地供應嚴峻,新發展區很重要,而且香港水域仍有空間填海。因此社會要理性檢討是否可以發展郊野公園和綠化土地,政府也不能故步自封,要改革審批程序。

香港中文大學地理與資源管理學系副教授 姚松炎教授

研究講證據,非人治。沒有科學證據說明土地供應與樓價不能負擔有關。不同年代、不同地方的學者也未發現土地供應與樓價的因果關係,其一原因是因為土地不一定要立即發展,可以儲起作土地銀行庫存。土地供應不會導致樓價變化,反而在土地申請表制度後,樓價變化會影響土地供應。長遠而言,土地供應並未壓抑樓價。提高樓價反而會激勵開發商構建更多新的住宅項目。有科學證據的實質利率理論,解釋了美國加息對樓價的必然影響,香港政府卻不敢觸碰聯繫匯率,反而沒有科學根據的供應不足假想,政府就千方百計要增加土地供應,「毀山滅林」。

香港大學房地產及建設系系主任及講座教授 鄒廣榮教授

土地變成可發展土地的時間長,因此土地供應長遠來說很重要。而且由於香港在金融政策受聯繫匯率所限,所以要在土地供應着手——要有數量多的土地儲備(reserve),才可減少樓價波動。增加發展密度和改變原有土地用途規劃(填海也可視為改變土地用途),皆涉及資源和利益再分配。另一方面,香港的居住地方小,因為總居住面積小(餅小)。增加可發展土地(「做大個餅」),居住面積才有機會變大。若果土地的總量不變,為了增加住宅土地供應,就要減少其他用途的土地,這取捨取決於價值觀。另一方向就是如何令總量增加。

建築師、城市規劃委員會成員 劉文君女士

公屋申請者的平均輪候時間為3.7年,長者一人申請者則為2.1年。房屋署應設法收回公屋富戶單位。如果政府無資源審查,可考慮把工作外判、呼籲居民自己申報,或用偵探找出富戶。
可考慮在吐露港填海製造住宅地。
可考慮改變九龍塘創新中心以及當區其他政府建築物的用途。
香港在世界貨櫃港口和全球物流業表現的排名,以及港口佔華南地區貨源的百分比均連年下跌。在適當的時候,應檢討貨櫃碼頭的位置及用途。
除了生者有居住問題,死者也難找到安放位置——骨灰龕的空間不足,連死後也要輪候。
回應凌署長,只要用1%的綠化帶,就可解決(土地供應不足的)問題。

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當場的討論與綜合分析

這形式的論壇,多不會像時事節目般「極盡視聽之娛」,刀光劍影;也不會像學術會議般正經八百,劍不出鞘——是介乎於兩者之間,但亦有火花。

未來的土地供應與預測

規劃署凌嘉勤署長表示,現在已規劃開發的土地,如果進展順利,只能滿足現時估計至2030年的房屋需求。所以正在做2030+的研究,包括分析發展容量。若果將來(城市)發展得好,能夠改良環境質素。說罷姚松炎教授立刻表示,即是2030年之前的土地和房屋供應已齊全,那為何要開發綠化地帶和郊野公園?署長面有難色。姚教授繼續說,香港有1200公頃的棕土、900公頃的丁屋土地,而且人口增長的高峰期已過,反而死亡高峰期則可能來臨。此消彼長下,物業供應會怎樣?2030年又會是甚麼景象?言下之意,似在說明太長遠的預測很難算準確,又或者現時的估算並沒有考慮一些重要的因素,而且即使有迫切需要,也有其他土地可以考慮。

雖然署長說明「如果進展順利」,但是在現屆政府的行事作風下,規劃了的項目多會推行,當然會否延誤則另當別論。若果以供應和需求的框架來看,姚教授的說話不無道理。香港的人口預測也許比天氣預測更加困難,無從預測,又何以準確規劃?這或許是變化急速的社會都會遇到的問題。是否難以作長期預測,就只可作中、短期預測?這樣的社會會否缺乏遠見?筆者認為,根本的問題,可能不是應否作長期規劃,而是一來政府用資源做長期規劃,卻沒有積極解決當下的土地和居住問題;二來政府在實行長期規劃時,有時卻製造了更多中、短期的問題;三來規劃本來可有更好的方案和推行方法,政府卻沒有好好和大眾商討,結果得不到廣泛支持。規劃也或多或少牽涉鄒廣榮教授提到的資源和利益再分配的概念。在社會日益分化以及互不信任與相讓的情況下,相信所有規劃,無論該做與否,都會舉步維艱。因此近年流行「由下而上」規劃、社區營造、設計等理念,都是尋求共識與共同利益的出路。

若果以鄒教授的土地儲備框架來看,土地成為可發展土地的時間長,而且要有很多土地儲備才可減少樓價的波動,因此政府要時刻覓地。然而多少的土地儲備才算足夠?政府現在的土地儲備是多少?短、中、長期的可發展土地數量又如何?也許如林芷筠女士強調,要有公開、齊全和清晰的土地資料,才能服眾,才能令市民參與討論。

土地發展與保育

身兼團結香港基金顧問的劉炳章先生認為,就郊野公園而言,全世界也無標準的面積百分比,生態價值也無指標。香港的郊野公園甚具隨機性,亦無標準,而且佔香港的土地面積約四成,新加坡和日本也只佔約一成。只要用0.3%的土地就可住十萬人,3%的土地就可住一百萬人。香港的競爭力每況愈下,原因是沒有可發展的土地,以及經濟不夠多元。坐在旁邊的凌嘉勤署長回應道,現屆政府不會考慮發展郊野公園。凌署長表示,前港督麥理浩爵士於1972年落實十年建屋計劃,於76年制定《郊野公園條例》,其實已「框定」了發展與保育的界線。規劃署在短、中、長期也無需發展郊野公園,以符合可持續發展的概念;又會利用已破壞的土地,使之成為有正面價值的地方。凌署長說,政府要全面規劃與發展,並不贊成自然有機發展(organic growth)——有基礎建設或設施就在附近發展,並不是可持續發展。姚松炎教授回應說,發展棕地可以︰一、糾正八十年代政府的重大失誤(Melhado Case(「生發案」)裁定舊批的地契無力規管農地的臨時用途);二、修復環境,使土地成為有正面價值的地方;三、減少發展土地的爭議,因為棕地多已遭破壞。

雖然凌署長已表明現屆政府不會考慮發展郊野公園,但是劉先生仍多次強調,現在約三百萬人住在新市鎮,假若當年不開發郊區,香港不會有今天的成就;劉文君女士亦補充說,綠化地帶和郊野公園不能觸碰,是固步自封。可是,為何有其他可以發展的土地不先行考慮,例如棕土以及各區的閒置土地或建築物,卻要發展有不可估算價值和極大爭議的綠化地帶和郊野公園?是為了行政上的便利,還是棕土以及閒置土地的利益盤根錯節不易處理?抑或是棕地和閒置土地散落各區,不是一大片可發展的平地?若果現時的規劃,可滿足直至2030年的房屋需求,政府和一些團體以及專業人士,是否可以用未來的十多年籌劃善用土地,而不是對綠化地帶和郊野公園虎視眈眈?其實劉先生或一些人心中成功的新市鎮,也許是上世紀城市發展的產物,未必適宜於不同的時代複製。沙田新市鎮是第一代的新市鎮,常譽為新市鎮規劃的典範;粉嶺/上水新市鎮和大埔新市鎮屬第二代;到了將軍澳和天水圍等第三代新市鎮,問題叢生,將軍澳遭諷為「無街之城」,天水圍被呼作「悲情城市」。昔日的發展模式,是否適用於今日的香港?城市發展是否只有一條路,沒有其他的可能?

 

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香港居住空間的問題會於以下facebook專頁繼續探討。

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