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《香港2030+》:先破壞、後發展、再保育

2016/10/31 — 14:09

問題是人口增長速度不斷放緩,同時卻要大增房屋供應,官方到底如何自圓其說呢?

問題是人口增長速度不斷放緩,同時卻要大增房屋供應,官方到底如何自圓其說呢?

1. 鄉郊盡成已建設區

政府的諮詢文件往往避免提供詳細數據,尤其是繪畫精細的地圖,因為往往會泄露很多玄機。例如推出《香港2030+》,最令我感到震驚的是在概覽48-49頁的圖廿三,灰色(已建設區)面積大得出奇,相反綠色稱為「具挑戰性及敏感區域」則小得可憐,感覺是除了郊野公園和保育帶等發展「止步區」以外,所有鄉郊土地均屬於已建設區!

這當然也不是什麼新的發現,因為在官方一貫的思維模式中,不屬「止步區」的土地自然有大條道理破壞;就算不是自己帶頭破壞(如新界東北),也會縱容業權人胡亂更改用途,來製造「先破壞、後發展」的既成事實;最後連「指步區」的底線也愈來愈守不住,最終要為增加房屋供應而讓路。

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「增加房屋供應」正是官方規劃的尚方寶劍。但其實在2012年1月,由林鄭月娥主持的《優先土地供應諮詢》,以2039年香港常住人口863萬為基礎,推算出需要額外4500公傾土地;但
2012年7月特區政府換屆後,統計處已將2039年常住人口的估算,大幅下調至822萬,但新班子仍照舊話要額外4500公傾土地;
2015年9月統計處再度更新估算,2039年常住人口再下調至820萬,但按此假設進行的《香港2030+》,卻竟話要額外4800公傾土地。

問題是人口增長速度不斷放緩,同時卻要大增房屋供應,官方到底如何自圓其說呢?理據似乎(是似乎)只能來自概覽第9頁,試圖指出到了2044年,家庭住戶總數將增至293萬,較2014多出50萬戶,主要戶均戶均人數由2.9減至2.7人。此外市區房屋迅速老化,以及人均居住面積過小(2013年只有13平方米),皆成為繼續大興土木建屋的借口。

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正如我在《住屋不是地產》(2013)一書第的1.5章曾指出,官方一再強調香港需要大幅增加土地供應,卻深明人口增長這個借口已經不能再用,於是「適切居所」便順理成章,化身成政府增加土地供應的所謂政策理據。梁振英政府試圖借助居住環境過於擠迫的公眾觀感,以營造香港人普遍需要更多居住空間、更大居住面積的論述。但他卻並非關注居住條件較差一群的迫切處境,只是關心所謂的人均居住面積;他沒有針對香港人住屋問題的不平等根源,而是將問題簡化為平均面積的普遍不足。簡單來說,他不願面對香港居住空間「不患寡而患不均」的真相,反而企圖製造一個「不患不均而患寡」的假象。

2. 集約型城市

明明是在延續粗放型的「盲搶地」,《香港2030+》卻偏偏說成集約型城市(compact city)發展。概覽第26頁重點提出公共運輸導向的集約發展(transit oriented development)模式,即類似「鐵路+上蓋物業」的線狀城市(曾見諸拙作《僭建都市》(2013)第二章的討論)。這原是香港長期採用的有效模式,問題到了後期極端的例子如天水圍和東涌,卻扭曲成「鐵路+天橋/隧道+領展/商場+地產霸權」,早已將原有的社區和自然生態悉數移平,自上而下規劃的休憩綠化用地則被過度規管。這其實正是造成「悲情城市」的主要因素。

概覽第55頁洪水橋新發展區的例子,正好泄露了箇中的玄機。圖中右上角代表著「公共運輸導向的集約發展」;但左下角呢?表面上是所謂「融合自然的城市生活」,但實際上卻是推土機式發展之下,「先破壞、後發展、再保育」的荒謬做法。只要細看圖中那些線條生硬僵化的所謂公園、人工湖、運動場甚至是社區園圃,便知它們其實相當熟口熟面───不正是天水圍那些大而無當、人跡罕至的所謂公共空間?!

相關討論曾見諸兩篇拙作:〈港大及中大兩份關於天水圍的研究〉(《重奪新界東北》(2014)第D4章)和〈東北規劃的三組關鍵數字〉(《信報》2014年12月15日)。正如我曾在後者中提出,在新界東北新發展區612公頃中,只有90公頃(15%)是住屋用地,卻有300公頃(50%)是綠化、休憩、保育和生態公園。在相當程度上,這似乎多少反映了新界東北,更重視綠化和生態的均衡發展;但問題卻在於,為何新界東北綠化用地的比例,會遠遠超出其他的新市鎮?為何這300公頃「不可發展面積」,仍要劃入新界東北的範圍?

「不可發展面積」劃不劃入新市鎮範圍,那其實不是最為關鍵的問題;最為關鍵的,是到底將會用作什麼用途。觀乎天水圍規劃失誤的沉痛教訓,區內其實同樣設計了大量綠化用地,包括天水圍公園和天秀路公園等,美侖美侖,整齊清潔。但問題是這些被過度規管的綠化用地,居民卻失去了靈活創意使用的自由。一個由地產主導的推土機式新市鎮計劃,早已將原有的社區和自然生態悉數移平,將生物和經濟的多樣性消滅殆盡。這根本就是和集約型城市的原則,完全背道而馳。

3. 新界北新發展區

《香港2030+》的重點建議,具體落在東大嶼和新界北兩個策略增長區。除了概覽之外,諮詢文件還附上兩個區的獨立專冊。在概覽第64-65頁的三十已能清晰看到,新界北新發展區復原廣闊,由新田、落馬洲、文錦渡、恐龍坑延伸到香園圍,恰巧和港深邊境劃上一條平衡線。在概覽第75頁的列表,未來新界北人口為25-35萬,提供職位21萬。前者是是新界東北的1.5至2倍,後者是7倍。路人皆見的事實是,若非作為福田、羅湖、文錦渡和蓮塘的衛星城市,新界北發展真不知代表什麼。

在新界北專冊22頁的圖七,展示一個已相當細緻的發展草圖,當中住宅主要集中在恐龍坑和坪輋,商業區則集中在新田、落馬洲和坪輋,而打鼓嶺和香園圍一帶則是科學園。值得注意的是,交通運輸設施如何配合建議中極龐大的居住和就業人口,《香港2030+》似乎還未及考慮,南向對外通道仍只有東鐵和環迴公路───唯一合理的解釋,是市民盡皆主要出入深圳而非香港。坪輋和打鼓嶺繼東北一役之後,再次不能倖免,淪為配合中港融合的土地儲備。

至於那備受追捧的「城市・鄉郊・自然共融」概念,表面上是打破「城vs.鄉」、「新vs.舊」又或「發展vs.保育」的二元對立,為香港尋找出一個互惠雙贏的規劃方向;但當中同時又有幾多「掛羊頭、賣狗肉」的成份?如上所述,為何要強行將鄉郊、農業和保育帶強行劃入新發展區?為何一定要「先破壞、後發展、再保育」呢?

這實難免令人想起新界東北的「公私營合作」模式,發展商只要囤積超過4,000平方米的土地,即可申請自行發展;但如果囤地被規劃為其他發展(例如農業?),則政府將會送上十足補償自行發展。 東北高達1,200億的開發成本,皆悉數出自香港納稅人的口袋,最終不正是讓一眾地主(包括陳茂波局長在古洞北的「囤地親戚」)齊齊瓜分?(詳見拙作〈誰來分享融合的「肥肉」,講呢尐!〉,《重奪新界東北》(2014)第D3章)

新界北另一惹人注目的焦點,是原被納入規劃研究範圍的粉嶺高爾夫球場,顯然已不再在新發展區考慮之列,意味這個面積達170公頃的廣濶空間,研究改變用途只是子虛烏有之說,當權者對民間強烈聲音根本置若妄聞。這邊廂肆意毁人家園,那邊廂則繼續「波照打,馬照跑」,這或許正是《香港2030+》給我們的最大啟示。

至於東大嶼發展專冊,相關評論曾見諸兩篇拙作〈不用賤賣土地 只需半賣半送〉(《信報》2016年2月22日)和〈神秘白象的深層次意義〉(《信報》2016年5月23日),在此不再覆述。

4. 農業優先區

在諮詢文件公佈前數天,報章則大字標題「1,000公頃農業優先區」方案,看來是局中人對本土農業過於熱心,一廂情願地以為方案已被接納,事先張揚;結果《香港2030+》中卻隻字未提,吃了白果。但在上述「先破壞、後發展、再保育」的慣性邏輯上,「農業優先區」到底是什麼葫蘆賣什麼藥?實在讓人難以掉以輕心。

香港現時約有 4,500 公頃農地, 佔全港土地總面積約4%,納入分區計劃大綱圖的農地約有 3,000 公頃,活躍耕地亦約有700公頃。相比之下,《新農業政策》建議中的農業園只有75-80公頃,無論最終選址在何處,均只屬九牛一毛、杯水車薪,對香港農業可持續性的作用極為有限。

社會上遂有意見認為,香港若能保育/活化1,000公頃農地,將可令新鮮蔬菜的自給率,從現時的1.9%提升至10%以上,這作為階段性的目標原是無可厚非的;但餘下3,500公頃將會面對怎樣的命運?會否悉數被破壞和改變用途?這是訂定未來農業優先區的範圍和位置前,必須首先清楚解答的疑問。

與此同時,農業優先區亦應應與農產品的產量及自給率掛勾,並以此作為政策成效評估的主要指標;除了農產品生產的功能,亦應參照聯合國環境署的準則,評估將可帶來的「生態系統服務」(ecosystem services)價值,作為訂定農業優先區的範圍和位置的另一主要考慮(詳見拙作〈從收地、地租津貼到PES〉,《香港在地農業》(2015)第5.5章)。

到底香港未來農地面積的具體指標,應訂於1,000、2,000、3,000抑或4,000公頃,未來的顧問研究應就不同的假設情景(hypothetical scenarios),提供清晰明確的果效參數(outcome parameters)。例如假設保育/活化 3,000公頃活躍耕地,對餘下1,500公頃農地產生那些潛在影響,將會帶來什麼社會成本或效益,應先進行獨立及具公信力的論證,作為公眾參與討論及表達意見的依據。

無論如何,香港現存4,500 公頃農地,正盡皆受到不同程度的破壞威脅。業權人主要是藉非法傾倒建築廢料,先製造生態已經破壞的既成事實,再通過改變土地用途來謀利。對此政府必須首先加強規劃管制和落實執法,對破壞農地的違法行為作出嚴厲懲罰。否則農業優先區 只會又再一次───「先破壞、後發展、再保育」罷了。

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