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退休保障公營還是私營?

2016/2/16 — 18:50

資料圖片

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人生流流長,有人長命有人短命,社會需要退保以保障長命者晚年生活,但就本地的討論而言暫時仍無人可以圓滿解釋為甚麼一定要公營。

在理論層面,經常被引用以反對私營退保(或其他社會服務)的一個龐統原因是窮人付不起錢。但窮人付不起不等於不可以私人經營,政府只須補貼窮人在私人市場裡購買服務就可以了,例如為窮人買保單。有些社會服務如醫療因市場不完善,公營比私營理想,但公營的原因並不是「窮人付不起」。

在本地層面,有人會以強積金的失敗試圖證明私營退保的失敗。強積金衰可以是香港做得衰,實行時監管不力,制度有漏洞,但不足以證明私營就是衰。

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下文將解釋退保公私營抉擇要考慮的因素。

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退休保障等於集體同保險公司買保險

退保是社會保障,英文是Insurance,亦作保險,因為原理跟保險一樣,由大多數人投保,遇上受保事項時(長壽),受保人就可索償(獲取比供款更多的退休金),由短命者補貼長命者。

有人解釋不能私營是因為逆向選擇(adverse selection),健康長命的人願意供款(中產富有的較長壽),短命的不肯(草根階層),投保者全都較長命,做不到風險分擔(risk pooling) ,導致供款抵不上索償。問題也可以是中產自行儲錢退休,不買自願退保;窮人收入低,也不買退保,結果無人買。

解決方法是強制全民購買受監管的私營退保,就可以解決私營保險的逆向選擇問題,強制的私營退保跟公營的風險分擔就沒有分別了,不少實行私營退保的國家都這樣做。

私營保風險,政府保不確定性

保險之所以能保障受保人,因為保的是風險(risk) ,風險是受保事件發生的或然率,有數得計,保險公司就能保。退保只要人數夠多,就可以利用不同年齡的死亡率推算索償額,拉勻風險。

保險可以保的,是當所有人遭遇風險的概率獨立於其他人的概率,例如你撞車跟我撞車的機率無關,你家火災跟我家火災的機率無關。當受保事項發生的概率相連,例如天災和戰爭,因為眾人大規模地同時遇害,保險公司無可能一次過承保全部人而不破產,因此這種情況是保險的免保事項。

第二個保險公司不能承保的情況是不確定性(uncertainty) ,因為根本不知道事件發生的機率,所以難以推算索償額及為保單定價。

私營退保可以保長壽,但保不到通漲,因為幾十年後通漲發生的機率難以用現成數據準確預測。通漲跟天災一樣,全代一起受,通漲跟實際回報率無關係,也找不到對沖產品。

因此,保險公司可保長壽,但不包保通漲,若退休後物價瘋狂飆升,保險公司不能保障「索償額」跟得上物價。不過,這不代表需要公營退保。

政府要做的,是為不確定性包底,包賠通漲,如通漲升多過預期,私營退保的索償額不足夠退休,政府就補足差額,包底那一部分納稅人出,其餘仍然由供款人自己供,這樣就完整了整個長壽保險的機制,不需要公營退保。為通漲包底的其中一個方法是長壽債券(longevity bond) 。也許林鄭腦裡的是這個提議,只是她口說了「年金」,年金燒掉本金,債券保存本金,兩者有分別。

保險公司承擔風險,政府承擔不確定性,通漲太高政府包底,通漲符合或低於預期,政府就不須出手,這樣分工十分合理。

公私營效率回報各不同  監管與管治最重要

結論是退保可以公營也可以私營,最少在理論層面沒有必須由政府營運的道理。剩下的是效率問題。政府未必能十分有力監管私營退保基金,競爭不夠,如強積金行政費雖有所減少但依然高踞不下。2015年強積金行政費佔基金總值1.62%,蠶食了20%回報[1]。英國[2]及智利亦面對私營退保勢力太大,政府無法將其塑造成以社會目標為依歸的制度,但私營的好處是提供選擇,切合不同人的需要。

另一方面,公營的好處是人數多所以平均成本理應較低,但沒有競爭,官僚的低效七除八扣變相又失去了平均成本低的優勢,回報平均也比私營差。另一問題是官僚不受監管,透明度低,這也是新加坡人在2014年為了公積金制度集會的原因[3]。

新加坡公積金過去20年撇除通漲的平均實際回報為6.1%[4],但公積金給國民的回報並沒有這麼高。自99年開始,普通戶口的未扣通漲回報為2.5%,特別戶口有2.5-4%,扣除通漲後是0.82%至2.32%[5],比6.1%要低很多,中間的差額不入國民口袋。55歲以下僱主僱員總供款達薪金37%[6],供款多,回報低,國民卻無力令政府改變。

同樣事情也曾在韓國發生。1996年韓國社會大力批評政府挪用國家退保金作其他用途如基建,在98年才修例禁止,公民及勞工團體亦非常不滿國家退保的透明度和管理[7]。

不論公營或私營,退保制度的效率很大程度與政府的能力,及是否有制度監管其運作有關。要回答這個問題必須顧及不同國家的政治環境和管治質素,究竟公營私營何者效率較高,我沒有答案。

參考資料: Barr, Nicholas Adrian. 1998. The economics of the welfare state. 3rd ed. USA: Oxford University Press.

 

 

[1] 強積金2015年報

[2] Taylor-Gooby, Peter. 2005. "UK pension reform: A test case for a liberal welfare state." In Ageing and Pension Reform Around the World. Evidence from Eleven Countries, edited by Giuliano Bonoli and Toshimitsu Shinkawa, 116-136.

[3]阮穎嫻,《退保爭議 新加坡的啟示》,蘋果日報,2014月8月6日。

[4] GIC Annual Report 2015

[5] 20年來新加坡平均通漲1.68%

[6] 新加坡公積金委員會

[7] Choi, Y. J., 2008. From developmental regimes to post-developmental regimes: business and pension reforms in Japan, South Korea, and Taiwan. In: Forrest, R. and Mok, K. H., eds. Changing Governance and Public Policy in East Asia. London: Routledge, pp. 206-227.

原刊於2月13日〈退休保障公營還是私營?

 

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