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希臘債務危機拆局:問題都是釘子?

2015/7/13 — 16:28

( 圖:Tigroinikos @ wikipedia )

( 圖:Tigroinikos @ wikipedia )

希臘在周日(7月5日)的公投中以壓倒性比率「成功」否決了國際債權人「過期」的紓困方案,但希臘並未如總理齊普拉斯(Alexis Tsipras)所言得到「民主的勝利」。在債權人同仇敵愾的氣氛下,希臘仍然要在7月12日得到歐盟領袖和國際債權人首肯希臘提出的新改革方案 (1),換取貸款以應付7月20日到期35億歐羅的債券(希臘政府目標是爭取為期三年的535億元援助)。成王敗寇似乎還言之尚早。齊普拉斯的政治豪賭結果如何,相信很快揭盅。

主流意見認為希臘淪落到如斯地步是咎由自取:福利主義,過度借貸,改革速度遲緩等因素無疑是導致這五年來債務危機不斷的主因。政府實行緊縮政策不力,不但無助紓緩財政壓力,更迫使希臘繼續依賴借貸,形成惡性循環。既然希臘放棄緊縮政策以圖「我行我素」,歐盟(EU)沒有理由強人所難,挽留希臘在歐元區(Eurozone)。甚至有人認為無論如何都要「踢走」希臘,免得這個只佔歐洲生產總值(GDP)1.8%的國家繼續困擾歐洲和世界。但筆者認為上述意見對希臘債務危機的剖析過分片面,不但無助瞭解其形成背景,更無法解釋其發展速度和特殊性。

福利主義之惡?

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自2010年債務危機以來,希臘一直予人「洗腳唔抹腳」的感覺。部分人更直指其民粹政府在福利開支上揮霍無度,寅吃卯糧,造成「做又三十六,唔做又三十六」的道德危機。在媒體的渲染下,類似觀點深入人心,但實際數字反映的情況往往和印象大相徑庭。丹麥,芬蘭,荷蘭等歐洲國家證明,福利主義和財政能力沒有必然的內在矛盾,遑論導致債務危機。事實上,統計顯示希臘和其他歐盟成員國一樣,近年政府整體開支都大約維持在 GDP 的 50% (2)。數字反映希臘的開支在結構上並沒有大幅偏離歐盟成員國的一般水平。而根據經濟合作與發展組織(OECD)2014年的報告 (3),希臘的公共社會開支對生產總值(public social spending-to-GDP)實際上低於歐元區十個國家以上,更是 OECD 國家中削減福利開支之首位--兩年來減少 2%。諾貝爾經濟學獎得主保羅・克魯曼(Paul Krugman)的分析資料亦顯示,危機爆發前希臘的福利政策開支在 OECD 國家中排名甚低 (4)。放眼所及,希臘的開支比率在歐洲屬於極為普通的水平,和大部份歐洲國家一樣維持在20%以上(法國高達32%)(3)。由此可見,政府開支或福利主義本身並不足以說明為何希臘債台高築,更無法解釋其經濟瓦解的速度。

希臘債務危機的特殊性可以追溯至希臘體制形成初期。希臘在15世紀中葉開始受到奧斯曼帝國(Ottoman Empire)統治,最後藉法英俄三國之幫助在1830年成功獨立。然而,獨立並未有帶來「希臘人的希臘」。雖然希臘早在1864年開放男性的投票權,成為歐洲最早擁有民主選舉的國家,但獨立後希臘仍受外國家族統治,民眾與統治者形成二元對立,造成弱勢政府。加上未臻發達的工業無法形成利益階級,民主選舉在這背景下淪為侍從主義(clientelism)的溫床--選票不外乎是換取工作或個人利益的工具。缺乏中產階級,兩次世界大戰和冷戰中政府任人擺佈,1967年至1974年的軍事政權統治,種種因素都窒礙了希臘體制的健康發展。自奧斯曼帝國統治以來對政府不信的傳統造成長期低水平的稅收,侍從主義下龐大而低效的政府架構,都註定了希臘的失敗條件。

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政治的鬩牆之禍

歐盟開始於一個「歐洲夢」,殊不知某些國家卻要活在歐元區的惡夢中。一般情況下,經濟和貿易之強弱本來反映在貨幣之相對價值上。國家之間的不平衡結構藉著貨幣相對變化自然調整。貨幣的價值浮動對外來衝擊起到重要的緩衝作用。而貨幣政策(monetary policy)更是國家調整經濟溫度的重要手段。因此在經濟的多個面向上,貨幣是調整經濟失衡的一個重要媒介。但歐元區的設立取締了國家的貨幣主權,把經濟實力截然不同的國家拋進一個籠裡作「困獸鬥」。法國經濟學家 Charles Wyplosz 言簡意賅地指出「歐洲債務危機的深層原因是,對於歐盟成員國,歐羅都是一種外幣 (5)。」 有時候,這種「外幣」對弱國擁有一種助紂為虐的特性,一根紗線就能牽著國家走向深淵。比較世界經濟論壇2001年以來的《全球競爭力報告》(6),顯示了南歐國家在加入歐元區後競爭力明顯下降,而北歐國家一直穩守高位,似乎間接說明了以上道理。

歐盟的成立目的本來是促進歐洲各國政治和經濟的和平融合,強化地域網絡,以圖追尋失落於20世紀的「歐洲夢」。諷刺的是,歐元不但造成經濟體之間的矛盾,更加劇部分國家的內部問題,曝露了主權經濟的脆弱性。一直以來,資金都在回報與風險之天枰上徘徊。在經濟上升周期,投資風險較低,資金充裕但「合理」回報較少。南歐國家通常提供較多回報甚高的機會,因此大量資金紛遝而至。歐洲債務危機爆發前,投資者視歐盟國家債券風險相同。《巴塞爾資本協定》容許銀行視國家債券為「零風險」,更幫助了希臘和西班牙等在國際資本市場以低成本借貸。由是,此等國家在危機前夕都累積了一定程度的債務。希臘在加入歐盟前的1980年,債務佔國內生產總值(debt to GDP)只佔22.6%, 到2010年已高達130%。在經濟承平時期透過市場借貸維持國家運作通常沒有問題。債務佔國內生產總值亦不反映國家償還債務的能力,國家大規模違約前往往有跡可尋(阿根廷是其中一例)。但歐洲的根本問題在於其債券是以歐元計算,希臘無法以貨幣政策調整債務水平。突如其來的 sudden stop (7) 更令國家缺乏資金和手段作出回應。2007-09年的金融危機抽走市場大部分資金,希臘經濟在外來衝擊下每況愈下,其債券風險開始受債權人質疑。在短時間內,希臘和德國債券息差(credit spread)擴大到希臘無法承受的水平,結果引發危機,希臘成為金融猛獸下的獵物。

但今次的危機絕非一樣的經濟問題,而是政治問題。

歐洲中央銀行(ECB)作為最後金主(lender of last resort),有責任維護成員國的金融穩定。《歐洲聯盟基本條約》第127條訂明歐洲中央銀行的主要職務是確保價格穩定(price stability)。四大具體方針更明確要求央行「促進順暢的支付系統(promote the smooth operation of payment systems)(8)」。然而,隨著歐洲央行與希臘的激進左翼聯盟(Syriza)政府關係惡化,今年2月中旬央行突然宣布希臘債券和其擔保債券再不被接納為有效抵押,希臘驟然間無法填補500億歐羅的抵押差額,失去從歐洲央行正常程序得到貸款的資格。無法在市場和歐洲央行獲得正常貸款,希臘被迫依賴歐洲央行「緊急流動性支持(Emergency Liquidity Assistance, ELA)」的援助。但歐洲央行最終把希臘ELA的額度訂為最高890億歐羅,引發「自証預言(Self-fulfilling prophecy)」式的金融危機。作為最後金主,歐洲央行本來以價格穩定為目標;作為債權人(7月20日到期的債券就是由歐洲央行持有),它卻著眼潛在損失。兩個角色的自我矛盾經常令歐洲央行搬起石頭砸自己的腳。例如歐洲央行聲稱希臘央行18%的資本比率(equity ratio)能夠確保其償付能力,但事實上希臘央行156億歐羅的資產卻只換來77億元的緊急流動資金,抵押折扣(haircut)高達51% (9)!這明顯超出正常程度的「超額抵押(overcollateralised)」。歐洲中央銀行這種風險趨避行為加重了債務國的壓力,從央行責任角度觀察是不可思議的。

國家的「債務人監獄」

歐元區結構和希臘政府特殊情況的結合,無疑令希臘經不起金融危機的衝擊。如上所述,希臘政府的整體開支與歐洲國家一般水平無異,而緊縮政策亦無法解決政治上的問題。事實証明,希臘多年來跟隨承諾推行緊縮政策,債務問題仍舊紋風不動。要解決希臘債務問題,一方面重在於有序地減少債務,另一方面必須藉體制改革令希臘重拾經濟活力,改善收入。當前的困局是,經濟拮据,收入不足以滿足償還債務和支持持續發展這兩方的需要。希臘貿易進口收入當中30%是用來償還債務、較國際貨幣基金(IMF)和世界銀行(World Bank)提議的「可持續(sustainable)」比率多出一倍 (10)。以開源節流試圖處理價值3170億歐羅的債務根本不設實際。歐元國家失去貨幣的絕對主權,貨幣政策只可假手於人;緊縮政策又意味著財政政策(fiscal policy)到處制肘。失去控制經濟的有效手段,最終希臘只會淪落為「債務人監獄(debtor’s prison)」的階下囚。但和歷史相異,時間換不了自由。

如前所述,希臘龐大的債務無法用正常手段解決。借鑒歷史,債權人可以考慮有條件地寬免部分債務,或延長還款期以紓緩希臘的財政壓力,以免希臘債務違約導致一拍兩散,深化危機。二戰後為解決德國320億馬克的債務,包括希臘的債權人在1953年的「倫敦債務協議(London Debt Agreement)」中寬免德國五成以上債務,並延長還款期至30年。愣是在十年之間,德國的公共債務/GDP比率由1945年超過200%減至20%。無可否認,當時德國和希臘的現況相去甚遠,決不能無視兩國的特殊性而仿效歷史 (11),否則畫虎不成反類犬。再者,寬減希臘債務會產生不可避免的道德危機,引起其他辛苦實行緊縮政策國家的反撲。愛爾蘭的新芬黨財務發言人 Pearse Doherty 和意大利的五星運動(Five Star Movement)創辦人 Beppe Grillo 在希臘公投後的發言,足以讓我們窺伺到這種道德危機的實在性 (12)。如何創造積極的寬免條件,債權國和希臘必須從歷史得到啟示,再按現實情況務實討論。

綜而論之,希臘債務危機有其特殊的歷史因子,但歐元區和國際金融的結構問題都加深了危機的破壞性和阻礙了希臘復原速度。希臘有債務國的義務保障債權人的利益,因此希臘的國內改革是刻不容緩的:減少公共開支浪費,藉經濟發展增加收入,改革稅制都是老生常談。即使沒有債務之苦,這都是一個負責任國家的必走道路。另一方面,債權人亦必須瞭解問題當中的繁瑣層次,金融制度的缺陷對希臘人造成不可磨滅的損傷,國際社會有道德責任避免禍害繼續蔓延。有人認為,長痛不如短痛,希臘脫離歐元區未嘗不可。但歐元需要成員國百分百之決心和承諾維護其「公信力」。一旦「脫歐」成為債務國解決問題之慣例,任何國家都可以重新發行貨幣代替歐元,長遠對歐元的衝擊是無法估計的。當中產生的道德危機將會令歐元更脆弱,間接使金融系統更動盪。在此析論上,希臘債務危機是一場經濟危機,又是政治危機;其肇因是國家性,地域性,又是國際性。根除問題之道,在於持份者願意正視問題的每個面向。堅持所有問題都是釘子,是永遠解決不了問題的。

 

注:
1:Nytimes
2:Eurostat
3:OECD Social Expenditure database, Nov 2014
4:Economics of the Welfare State
5:Voxeu
6:The Global Competitiveness Report. 
7:Wikipedia 
8:Treaties of the European Union
9:FT 
10:The Joint World Bank–IMF Debt Sustainability Framework for Low-Income Countries.
11:ftalphaville.ft.com
12:WSJ 

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