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從戰敗國到民主強國 — 德國見聞之一

2015/3/4 — 15:40

「我們一行九人,飛抵柏林。這是香港立法會歷來第一次獲外國政府邀請派出代表團。」

「我們一行九人,飛抵柏林。這是香港立法會歷來第一次獲外國政府邀請派出代表團。」

3月2日,我們一行九人,飛抵柏林。這是香港立法會歷來第一次獲外國政府邀請派出代表團。團長由劉慧卿議員擔任,成員涵蓋泛民及建制中多個黨派及獨立議員。

這一天,柏林氣溫只有攝氏1至7度。乍雨乍晴,多數時間烏雲密佈,但只要有陽光透出,整個個古老的城市立刻變得年青起來!

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德國,與其他西方大國不同的是,它曾經淪為侵略國,它的民主制度曾經完全失敗,慘被大獨裁者踩在腳下。直至二戰結束,它仍要經歷幾十年的分裂。幾十年來,它慢慢地在廢墟中重建起來,完成統一,至今成為歐洲最重要的經濟強國。與日本不同的是,德國沒有迴避它昔日所犯的罪行,小心翼翼地自我檢討,重新出發,以免重蹈覆轍。過去我們認識德國,主要是它的先進的工業和科技,較少關注它的政治制度。不過,時至今日,我們已目睹德國政制已經不再是威瑪共和國時代的脆弱不堪;德國近半個多世紀取得的政經社會以至文化成就,都與它獨特而成熟的民主政體分不開。認識德國制度,可以為我們帶來英美制度以外的新角度、新視野。

在德國,國會處於整個政治制度的中心,總理也是由國會選出的。而政黨,無論在選舉或國會日常運作都扮演極其重要的角色,絕不能忽視。第一天行程,便觸及德國政制的這幾個核心:議會、政黨、選舉。我們前往拜會聯邦內政部,與官員作了兩個多小時的詳談。接見我們的是內政部政務署長Dr. Ole Schröder,作詳細講解的則是內政部選舉法及政黨法分部主管Dr. Henner Jörg Boehl。

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德國的政治制度,與其歷史息息相關。自威瑪時代以來,德國都採用「比例代表制」,以確保國會議席分配能準確反映民意。但這個制度卻帶來了威瑪共和國的失敗,二戰前的威瑪共和國雖屬民主政體,但最終被希特拉的納粹主義騎劫,民主失敗。

二戰戰敗之後,德國人痛定思痛,在英美制度的影響下,逐漸演化成今日我們看到的政治制度。主要的做法有二:

首先,他們汲納了英美制度的優點,引入英式的分區直選制度(「單議席單票制」),與原本的比例代表制結合起來,成為了「單一選區兩票制」(Single-District Two-Votes System,又稱「混合制」,Mixed-member System)。這個兩票制的第一票是投給分區直選,選出國會內一半的議員;第二票則投給政黨,按政黨所得到的票數,經過一個複雜的分配計算方法後,分配國會內另一半的議席(分配制度非常複雜,甚至設有補充議席)。

其次,德國設定了一個5%的門檻(Fünfprozenthürde),令那些欠缺代表性,甚至反民主的政黨不會那麼容易進入國會。而事實上,德國亦已立法禁止反民主或帶有歧視的政黨成立,這項法律的產生,明顯地與德國曾經歷過納粹統治的痛苦有莫大關係。

政制演變的結果,德國仍然保持了比例代表制的傳統優點,確保國會議席分佈準確反映民意的分佈,避免英美政制中「勝者全取」的流弊。同時,通過分區直選的新安排,選民有機會認識和選出該區的民意代表,而並非只是選擇一張名單。再加上5%的門檻,整個比例代表制便更趨穩定了。

由此可見,一個地方的政治制度,與其所經歷過的歷史息息相關。戰後的德國正是因為深刻反思其獨特的歷史傷痛,因而發展出這種獨特的民主模式,經長時間的實踐與修正,制度才顯得成熟和穩定。類似的制度後來引入到日本、台灣,逐漸受到國際重視,對於我們考慮香港將來政治發展制度的時候,也不無值得借鏡之處。然而,更加重要的是,我們怎樣能夠按照香港的歷史和政治、社會文化的特點,發展出一個可讓我們在政治上日趨成熟、且符合民主原則的選舉制度呢?而在這個過程中,我們應該怎樣看待「政黨」的角色呢?德國很明顯是以政黨作為他們實現民主的重要手段,但香港的政黨發展程度仍然不很成熟,在這方面,香港應何去何從呢?

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