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總統不是司法部長的 Client — 回應《Sally Yates 該炒》

2017/2/1 — 12:26

特朗普、美國代理司法部長 Sally Yates (網絡片段截圖)

特朗普、美國代理司法部長 Sally Yates (網絡片段截圖)

「 .... 在法治社會,總統的行政命令是否合法合憲,不是由司法部長決定,而是由法院決定。最能確保法院作出正確判決的方法,是政府律師和提出訴訟挑戰政府禁令的人的代表律師,各盡己能,陳述正反法律觀點,協助法官作出最穩妥公正的判決。Yates自己認為禁令不合法,便不去為政府辯護,此舉可説是不尊重法院權威,破壞對訟式審訊制度。

公務人員如果僭越職份,按照一己價值觀,決定要不要遵守上司命令,即使做了大眾認可的事,也是在破壞制度,政令不能貫徹,社會根本難以有效管治 .... 」

(安思危:《Sally Yates該炒》,1月31日眾新聞)

基層工人不得不承認,安思危君拋出的觀點,並不純是「眾人皆醉我獨醒」式的潮文,確有其值得留意的觀點;然而,從民主法治體制下對於一個司法官員的要求而言,基層工人相信,安君的看法仍有不足。以下希望分享數個基層工人覺得安君思考稍欠周詳之處。

首先,得從司法部長的角色說起。

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大致而言,在近現代三權分立體制中,位處行政機關內的司法部長 (Justice Secretary / Minister),一般會擔任三種角色︰1) 作為內閣官員之一,負責為政府首腦(總統或總理)以至內閣官員提供法律意見;2) 掌管刑事檢控;及 3) 在訴訟中代表政府。當然,上述職能往往會由部長本人下放予其下屬履行,而且亦會隨著「國情」而有變奏,例如在英國,大法官暨司法大臣 (Lord Chancellor & Secretary for Justice) 是內閣官員,但工作重點反而集中於法律政策、獄政或司法行政等方面,主責民事法律意見與刑事檢控的總檢察長 (Attorney General) 按憲政習慣不在內閣之內;一洋之隔的美國,聯邦司法部長官式上維持總檢察長 (Attorney General) 之名,然而原則上很少親自出庭,但在民刑事政策方向以至案件操作上權力甚大。

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但是,總括而言,行政機關內的司法首長,一般兼具兩種往往會有所衝突的角色︰關上大門,他們要以法律專業的角度,參與行政決策制訂的過程,必要時甚至要指出部長以至總統總理的想法有否違反當下的憲法或法律;打開門,他們就要為政府決策的合法性「護航」,甚至一旦發生官司、政府與政策被扯上案件爭議中,他們就要在訴訟中上陣,為政府的立場辯護。

如果行政部門樂意真正守法、尊重權力分際,其他部門的官員以至政府首腦,充分尊重司法部官員的法律意見,不作違法之事,那麼 AG 面對公眾甚至法官為政府辯護,當然毫無困難得心應手。但,如果行政部門偏聽,司法部長如安君所言「在內部力陳利害」而「說服不了上司」,他是否就只有「披甲上陣」或者「掛冠求去」兩條路走呢?

這就去到另一層次的探討︰司法部長的職份和界線。

值得留意的是,起碼在公眾介紹的環節,各國司法部門往往強調,其部長除了法定的職能外,他們必須是「廣義公眾利益的維護者 (guardian of public interest in a wider sense)」。為何要強調這個 "wider sense" 的公眾利益呢?簡言之,雖然在三權分立下,司法部長是放在行政機關內,但這絕不代表司法部就只是政府僱請的一間 firm,司法部長更絕不應單把政府首腦或內閣視為其 "client"。

誠然,司法部很多時(尤其在為民事事宜提供法律意見時)的確有點像是由政府部門 instruct 來行事(基層工人昔日曾在律政司民事法律科任職,部門內約定俗成就叫其他部門做 “client departments”),但司法官員務必念茲在茲的是,他們是以專業人士的身份投身於公職。就算是一般文官、公務員,也不一定要不問情由,明知上司的指令違法不合情理仍然照舊遵守可也。更何況司法部門的律師以至部長所以獲聘,就是期望他們以獨立理性的角度,幫助督促政府守法施政。

就算從職份設計而言,也絕不可能期望司法部的官員們當總統、內閣是「上司」般,黑說成白,明知非法也說成合法,用律師身份畫押支持部門硬闖;即使將其他部門叫成 “clients”,也頂多是指應該像專業律師為客戶給意見般,忠實地告誡部門同事法律的規限何在,卻絕不可能完全罔顧法律,「幫助」部門堆砌出明知在法庭非敗不可的法律觀點出來。

假如司法部長面對行事乖張、一心不按法理出牌的總統,只有要麽勸說後死跟要麽辭職兩條路,那麼,就即是只要總統把心一橫,就能隨心所欲將願意呼應己見者放到法律顧問的位置,「揀到滿意為止」,但如此一來,制度內還有何確保 AG 給予獨立專業法律意見的空間呢?司法部長又如何可以忠實地維護 public interest in a wider sense 呢?很明顯,司法部長的職能設計,本來就賦予掌職者一定的獨立性以至抗命的空間,因為只有如此,才能「看管」住政府,防止太過分的濫權違法行徑。

即使是軍隊,也有抗命不從的空間。基層工人指的是,無數國際法的典據案例說明,如果指揮官下的指令是違反戰爭法的(例如虐待戰俘、殺害平民、攻擊紅十字設施等),屬下的責任,絕對是抗命不從;他們遵照軍紀而違法行事,國際法不會視「遵守命令」為有效抗辯理由。更何況,在法令本身是否有法律根據的問題上,將總統視同司法部長的「上司」,此喻實在不當,上文已述緣由,不贅。

安君抨擊 Yates「破壞制度」,此說有點偏離了事實。已經有不少憲法學者指出,特朗普總統十一天任期內簽出的行政命令,包括「入境限制令」,根本已遠超出總統權限,直闖本屬國會立法權力範圍的地帶。說到對制度的破壞,總統連國會也不關照一聲就逕行簽出行政命令之害,肯定非一個抗命的司法部長可比;反之,若然身處部長之位者,本其專業,明知某行政命令憲制上越權不公、法律理據上實無點可辯,繼而明令部門不打算為命令強辯,實是在維護制度,不應視作破壞制度。

諷刺的是,Yates 當日就其副司法部長任命接受參議院質詢,某參議員就曾經詰問她:「如果總統想踐行的觀點並不合法,司法部長或副部長應該說不嗎 (… But if the views the president wants to execute are unlawful, should the Attorney General or the Deputy Attorney General say no)?」Yates 的回應是「我相信部長和副部長有責任依從法律和憲法,並給予總統獨立的法律意見 (Senator, I believe the Attorney General or the Deputy Attorney General has an obligation to follow the law and the Constitution, and to give their independent legal advice to the president)。」

發問並力陳部長「有權向總統說不」的,不是別人,正是由特朗普揀選、將接受參議院質詢的司法部長提名人選:參議員塞申斯 (Jeff Sessions)。

 

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