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論日本《安保法案》與憲法民主

2015/7/29 — 11:56

資料圖片,朝日新聞片段截圖

資料圖片,朝日新聞片段截圖

在自民,公明兩黨及次世代黨等的護航下,日本《安全保障關連法案》(下稱《安保法案》)在7月16日於眾議院通過,並在27日交付參議院開始審議。由於執政自民黨聲言會動用「60日規定」,意味著《安保法案》如無意外能夠在9月21日(世界和平日)的聯合國大會前通過。

「60日規定」源於日本憲法第59條,條文第1項規定「眾議院已經通過而參議院作出不同決議的法律案,如經眾議院出席議員三分之二以上的多數再次通過時,即成為法律。」第4項則規定「參議院接到已由眾議院通過的法律案後,除國會休會期間不計外,如在六十日內不作出決議,眾議院可以認為此項法律案已被參議院否決。」由於自民,公明兩黨控制眾議院三分二以上議席,即使參議院否決,或60日內未能完成審議方案,眾議院都能「二度審議」,予以通過。

自衛隊的職能改變

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《安保法案》富爭議性,原因是法案大大提高了日本自衛隊職能上的自由度,擴充了自衛隊使用武力的範圍。結果不免與「和平憲法」之精神發生潛在衝突。因此日本社會有人稱法案為「戰爭法案」。為了簡潔討論,以下歸納總結了其主要改變:

一,自衛隊對海外日本人的責任範圍由原本的「運送」擴展到「護衛,營救」。
二,參與聯合國維持和平部隊任務(UNPKO)的自衛隊,使用武器的範圍由「必要性的防禦」擴展到「保護當地居民和其他維和部隊」。
三,自衛隊對外國軍隊的後方支援由以往「周邊事態」擴展到「重要影響事態」,意味著即使不是被直接攻擊或可能被攻擊,任何關乎日本和平安全的事態都可構成日本出兵支援的條件。
四,自衛隊的武力行使由以往「武力行使事態」擴展到「存立危機事態」,只要外國盟軍受到攻擊,令日本國民的生命或權利受到威脅,自衛隊就可以行使武力。

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一樣的憲法,不同的解讀

日本憲法第九條訂明永遠放棄以「武力行使作為解決國際爭端的手段」,上述改變如果無法和憲法內容契合,必定會惹來挑戰。日本憲法上對於集體自衛權的問題一直沒有明確的說明,但一直以來都採取保守態度。四十多年來,日本政府都以1972年田中角榮內閣於參議院決算委員會對自衛和憲法之間關係的解釋為基礎,說明「當日本受到外國攻擊,國民的生命和自由等受到根本威脅時,憲法容許最小限度的武力」,但「憲法不容許以防衛同盟國為目的之集體自衛權」(1)。嗣後,對於憲法禁止集體自衛權的立場、日本政府採用源於1981年5月29日政府答辯書中的解釋,即「作為主權國家,我國在國際法上當然擁有這樣的集體自衛權。但憲法第9條所容許的自衛權只局限於保衛我國安全上所必須的最小範圍,因此超越此範圍的集體自衛權是憲法上不容許的」(2)。

為配合憲法內容,《安保法案》的切入點是以1972年的見解為基礎,把「憲法容許保護國家存亡的必要的自衛」理解為「在變貌的安保環境下,向日本同盟國的武力攻擊也會威脅日本存亡及日本人民安危,因此集體自衛是憲法容許的。」同時,政府提出日本最高法院在1959年「砂川事件」判詞作為理據,說明當中第四點提及「憲法第九條沒有否定日本作為主權國的固有自衛權」(3),因此斷定日本政府有責任採取所有自衛的必要措施,當中當然包括集體自衛。

憲法的價值

自日本首相安倍晉三在2014年5月15日接獲私人諮詢機關「安保法制懇談會」報告,發表了透過修改憲法解釋而解禁集體自衛權的方針後,他一直表示,有意解禁集體自衛權是基於國際社會的變化,日本有責任和國際社會合作促進世界和平。他更指出,日本憲法第13條列明政府應以不斷的努力保持國民追求生命,自由,幸福的權利。在此基礎上,憲法沒有明文禁止維持國家安全的自衛行為,因此應該容許有限度的集體自衛權。

日本憲法上,解釋憲法的責任落在國家最高權力機關的國會身上,而憲法第81條列明日本最高法院將會擔當解釋憲法的最終角色。然而、在實際的運作上卻往往由沒有憲法地位的內閣法制局擔當解釋憲法的最高權威,而消極的違憲審查更變相令內閣法制局取代了日本最高法院在憲法上的角色。如斯背景之下,藉更改憲法解釋以確立《安保法案》的合憲性難免會違反立憲主義(Constitutionalism),不但破壞以憲法約束政府權力的基石,動搖憲法的穩定性,更開創政府以修改憲法解釋的手段來改變政府權力的先例。

戰後歷史上日本曾經一次修改憲法解釋、但並未對政府權力造成重大影響。當時(1965年)內閣法制局修改了憲法第66條第2項中「文民」的解釋,以釐清國民成為內閣總理大臣和其他國務大臣的條件。修改是由政府的一個部門負責,並未按憲法規定由國會主持。一直以來,作為國家最高權力機關的國會和日本最高法院在憲法解釋上未曾擔當過任何重要角色,憲法身份形同虛設。有趣的是,日本沒有經歷憲法上的重大挑戰多少跟消極的司法制度和民族性有關,這亦是憲制發展停步不前的一個主因。美國憲法起草人之一 Alexander Hamilton 曾經在《聯邦論》(Federalist Papers)寫道,司法覆核保障了憲法中人民的集體意志超越立法機關的意志,以避免人民時刻變化之意願所主導。誠然,對權力的普遍服從使日本人在憲法問題上保持「一動不如一靜」的態度。這並未為日本帶來加強憲政發展的軟件配套。

令人擔憂的是,在修改憲法解釋的問題上,現行法制的操作上沒有任何修改憲法解釋的明確指引。在缺乏有效修改憲法解釋程序的環境下,隨便修改憲法解釋的後果不愖設想。首先,立憲主義的精神是保障人民免受政府權力過份膨脹之影響。政府以憲法中沒有列明的方法嘗試改變政府權力就是架空了憲法的約束力。根據產經新聞和FNN(Fuji News Network)在18,19日的聯合調查結果顯示,安倍內閣的支持度下跌6.8%,至39.3%。不支持度攀升10.2%,達52.6%。此時此刻,如果政府試圖利用政治力量壓倒民眾的反對,難免產生國民與政府對憲法了解嚴重不一致的問題。當然,日本可以發展出一套方法論來解決修改憲法解釋的問題。但如上述所言,在未釐清解釋憲法責任的環境下胡亂修改憲法解釋,效果一定未如理想。日本憲法第96條清楚列明「本憲法的修訂,必須經各議院全體議員三分之二以上的贊成,由國會創議,向國民提出,並得其承認。此種承認,必須在特別國民投票或國會規定的選舉時進行投票,必須獲得半數以上的贊成。」基於立憲主義的精神,日本在解禁集體自衛權一事上應該採取修憲的方式,由議會和國民共同作出合理合法的裁決。雖然修改憲法在國內外的爭議性想必不下於《安保法案》,但總比以執政黨的絕對優勢和憲法第59條的漏洞來架空憲法,合乎程序和社會公義。在缺乏普遍共識之情況下,《安保法案》一旦通過,不但破壞憲制,斲傷兩院制度的公信力,更影響國家的長遠發展。

美國首任總統佐治華盛頓曾言道:「憲法是我永不放棄的指引」。我深深相信,憲法不是國家的增飾,更不是當權者的工具。憲法中揭櫫的價值是構成國家精神面貌的重要條件。任何無視憲法的政府,不但破壞與人民之間的信任,更是踐踏人民建立國家之共同根本,嚴重威脅人們在社會中的價值。只有把權力安置在每位社會持份者都共同擁有的憲法或情理之上,政權才得以安份守己,懂得為人民服務。這是每個為政者都必須學會的道理,亦是每個國家唯一可走的道路。

1: 1972年9月14日參議院決算委員會議事錄
2: 關於「憲法,國際法與集體自衛權」的答辯書
3: 「砂川事件」判詞

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