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釐清審核酷刑聲請的責任來源

2016/3/22 — 17:00

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【文:王浩賢、沈偉男(民權觀察成員)】

近日,社會上有人熱烈討論政府應如何有效處理酷刑聲請的審批,有政界人士爭相提出解決「假難民」的方法。行政長官梁振英在施政報告記者會就酷刑聲請問題率先表示如有需要,會退出聯合國《禁止酷刑公約》。前保安局局長李少光在「全國兩會」提出,中央政府可考慮讓香港退出《禁止酷刑公約》,以解決政府在處理酷刑聲請時遇到的問題。立法會議員梁美芬上周更於《明報》觀點版發表題為「可考慮《公約》保留條款」的文章,提出「由中央向聯合國提出將公約第3條列為不適用於香港的保留條款,讓特區政府有權拒絕免遣返聲請。」

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這三位人士分別是香港政府的最高負責人、過去負責香港保安政策的前高官、受過法律專業訓練的立法會議員,但令人震驚和遺憾的是這些具份量人士的言論並沒有任何法律理據支持,錯誤理解現時政府審核酷刑聲請機制的責任來源,而他們提出的所謂解決方式,在現實上更不會對政府在酷刑聲請機制上的責任有任何減損。

筆者對這些不負責任,認為香港可以隨便退出國際人權公約的言論表示憂心,《禁止酷刑公約》是一份多達158個國家簽署的國際公約,為各地政府禁止酷刑的具體行動定下責任,包括要求各地政府以立法及政策措施禁止及防止公職人員向任何人作出酷刑或不人道的行為。聯合國禁止酷刑委員會在過去便多次關注香港執法人員使用過量武力,以及是否有建立獨立的調查機制監察及追究濫權行為。故此,退出公約者的言論若不是無知,便是居心叵測,意圖削弱香港的人權保障;二是憂慮法治社會若失去對人權價值的堅持,只會淪為一個「以法治人」的威權社會。

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審核酷刑聲請的責任來源

若有人以為酷刑聲請的審核責任只是建基於《禁止酷刑公約》,並認為若政府退出公約便可逃避責任,這是絕對的大錯特錯。政府在處理酷刑聲請時的審核責任是建基於多重的法律依據,包括(一) 國際公約的責任;(二) 國際法對禁止酷刑而建立的「免遣返原則」;(三)根據普通法在處理一項侵害個人基本權利的決定時,必須要以高度公平標準的程序獨立地作出決定;(四)香港本地法律的規定。

香港作為實施普通法的地區,政府須跟從普通法原則行事的理據在此不贅,本文將集中討論香港本地法律如何規定政府在處理酷刑聲請時的審核責任。

任何人皆有權不遭受酷刑,或殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰。在國際法上,這項基本權利主要透過《公民權利和政治權利國際公約》第7條及《禁止酷刑公約》第3條明文確立,並向適用的國家或地區政府施加責任,以落實這項權利的保障。

香港入境處過去便根據《禁止酷刑公約》的要求制定政策,在發出遣送離境令時,考慮當事人在遞解離境後是否有可能遭受酷刑的危險。如有關聲請有充分理由支持,便不會下令遣返或遞解該人。終審法院並指出對將被遞解離境的人而言,他的酷刑聲請涉及免受酷刑的基本人權,是生死攸關的事。因此,政府必須以合乎高度公平標準的程序獨立地審核有關聲請[1]。

《公民權利和政治權利國際公約》第7條規定「任何人不得施以酷刑,或予以殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰」。香港作為公約的適用地區,有責任落實此項權利。事實上,基本法第39條規定《公民權利和政治權利國際公約》適用於香港的條文繼續有效,並通過香港的法律予以實施。香港政府早在上世紀九十年代訂立《香港人權法案》,將公約保障的權利納入成為本地法律,《香港人權法案》第3條便是比照公約的第7條。

而在Ubamaka Edward Wilson 訴保安局局長一案中,終審法院便明確地裁定根據《香港人權法案》第3 條,任何人免受酷刑,或殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰的權利是絕對及不容減免的。無論一個人的行為如何危險或不可取,若他在另一國家有確切及相當大的風險會遭受不人道處遇,政府亦不可將他遣返至當地。

根據終審法院的判決,我們可見酷刑聲請的審核責任除了是建基於《禁止酷刑公約》,更是牢固地建立在《香港人權法案》保障任何人免受酷刑或不人道待遇這一權利之上。故此,任何人提出退出《禁止酷刑公約》,作為政府未能有效處理酷刑聲請的解決方法,是明顯誤導公眾的說法。

人權和程序公義是法治社會的基石

現時入境處的酷刑免遣返聲請機制累積逾萬宗申請,有論者認為當中不乏濫用聲請機制的人士,繼而支持退出《禁止酷刑公約》,或要求一刀切遣返所有酷刑聲請者。但有關論者除了是歸咎於濫用聲請機制的人士外,卻完全忽略了政府一直沒有建立完善的審核機制,以至未能排除無效或濫用的個案,令到累積個案不斷上升。

事實上,香港法院的多個判決皆是針對審核機制的要求作出釐清,包括:(一) 政府需要在審核酷刑聲請的過程中為聲請人提供公費法律支援, 以令審核合乎高度公平標準[2];(二) 入境處在遣返某人至另一國家前,必須獨立地審核他是否有遭受迫害的風險[3];(三) 酷刑聲請上訴委員會為聲請人安排口頭聆訊應是常規而非例外做法[4]; (四) 入境處只能羈留非法入境者一段合理時間,若不能在合理時間內完成遣送程序,則不應繼續羈留他[5]。

這些法庭的判決都是為了保障一項生死攸關的人權和聲請人的基本權利。香港作為一個法治及經濟都有高度發展水平的社會,是有資源和能力去守護我們對人權和程序公義的堅持。同時,完善審核機制,有效地分別屬實的聲請個案,更是政府應有的責任。若因為懷疑有人濫用機制及審核措施涉及經濟成本,便要求政府退出《禁止酷刑公約》,逃避對人權和程序公義的承擔,這是完全本末倒置的想法。反過來說,難道我們可以接受因為有人濫用機制及政策涉及經濟成本,便提出取消我們的社會保障制度、法律援助制度,以及拒絕落實公平審訊的權利?

筆者強調,文明法治社會不是一個自然發生、毫無成本的產物,社會需要以資源和解決困難的勇氣去建立及維護有關的價值、程序和制度。我們絕不應讓經濟成本、有人濫用機制等理由,作為剝奪人權和退出國際人權公約的理據。否則,這等於認同政府在為了行政方便的前提下,可隨意將我們不同的權利剝奪。

 

注:

[1] Sakthevel Prabakar 訴保安局局長 [2004] 7 HKCFAR 187

[2] FB 訴入境處處長及保安局局長[2009] 2 HKLRD 346

[3] C 等人訴入 境 處 處 長[2013] 16 HKCFAR 280

[4] ST 訴Betty Kwan [2014] HKCA 309

[5] Ghulam Rbani訴入境處 處長 [2014] 17 HKCFAR 138

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