立場新聞 Stand News

香港固體廢物回收業的困局

2015/11/21 — 15:42

【作者:盧日高,進步教師同盟通識組成員】

隨著堆填區飽和的限期越來越近,香港都市固體廢物問題已經迫在眉睫。2013年,香港政府環境局公布《香港資源循環藍圖2013-2022》,其政策的主導方針是「惜物」和「減廢」,務求「在香港建立整全的減廢、收費、收集、處置及棄置的綜合管理系統」,增加回收量,減輕堆填區壓力。

可是,香港回收業一直面對成本高、廢料價格低的困境,經營相當困難。今年十月香港政府環保署正式成立十億回收基金,期望能提升廢物回收工作效率,減少堆填區可回收廢物的棄置量。首期申請將於十一月底截止,但到十一月上旬為止,基金僅錄得三宗申請[註1]。似乎回收基金「雷聲大,雨點小」,無助解決回收業經營困難的問題。

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依賴出口,回收業受外圍因素影響

目前香港回收業將廢料回收後,主要工作是篩選、清洗、切碎、包裝和出口到外地,本地再造業極少。換言之,香港的回收商只是外地再造業和其他加工業的原材料供應者,屬低技術、低增值的行業,其利潤完全取決於國際收購價格,本地回收商沒有太大議價空間。而香港拾荒者層面的回收價格,甚至是兩岸三地最低。(表一)

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資料來源:香港生產力促進局:《促進香港塑料、紙料及廢食用油回收再造研究

 

近年,國際廢紙和廢膠收購價格下跌,本地回收商扣除成本後無利可圖,回收量隨之而下跌。與此同時,若出口地政府加強進口廢物管制,香港所回收的廢料將難以出口。例如2013年,佔香港廢膠出口98%的中國大陸展開「綠籬行動」,加強進口廢料的管制,導致189個回收物料貨櫃由內地退回香港。隨著廢膠回收越來越難做,去年香港廢膠的回收量已暴跌至2010年回收量的不足一成。(表二)

 

 


資料來源:筆者整理各年環境保護署的《香港固體廢物監察報告

 

今年,廢紙、廢金屬和廢膠樽的國際回收價格持續下跌,廢紙和廢金屬的回收價分別由年初的每噸1100元和每噸1450元下跌至每噸700元,廢膠樽則由每噸1300元跌至1000元。據報道,現已有七成回收業停收廢膠[註2],業界估計年底回收業可能出現倒閉潮[註3]。由此可見,過份依賴出口是本地回收業經營困難的關鍵所在。

單靠市場力量無法解決公共問題

直到目前,香港政府仍然堅持資源循環的工作盡量由私營機構承擔,只要可再造廢料有市場價值,回收業就有發展的誘因。但是,依賴出口意味香港的資源回收工作沒有主動性,完全受制於外圍因素。當國際收購價格跌至回收業無利潤的水平,香港的廢料就只有運往堆填區一途。明顯地,奢望自由市場解決都市固體廢物此一公共問題,是不適當和不負責任。要解決香港回收業的問題,就必須減少外圍因素影響,最理想的方法是建立具規模的本地再造行業。要達成此目標,政府推動的角色不可或缺。

誠然,香港一向奉行開放和自由的貿易政策,如政府直接優先購買本地再造產品,有可能違反世貿協議而被投訴[註4]。不過參考國際經驗,似乎政府可從以下兩方面修改採購標準,改善本地再造業的生存環境。

一、改變「經濟效益優先」的採購原則

香港政府採購時,「合乎經濟效益」是重要原則之一[註5]。例如政府物流署在紙品競投的機制中,價格因素佔投標書評分百分之七十,而保護林木因素佔標書總分不足百分之四[註6]。在經濟效益優先的主導原則下,香港政府各部門一年的總用紙量超過一萬公噸,但只有37%是再造紙[註7]。由於環保產品的價格競爭力往往較一般產品低,如政府不改變現行以經濟效益優先的採購原則,環保產品將難以發展。2008年,美國加州9座城市合組的「綠色加州省(Green Cities California)」採購紙張時,主動將再造紙比例增至100%[註8]。基於原生紙和再造紙並非同一產品,當地政府只不過是改變採購項目,而非指定採購某些產品,沒有違反世貿協議。香港政府可以考慮改變現行以經濟效益優先的採購原則,例如由採購「紙張」改為採購「再造紙」,為本地再造業提供一項市場需求的基礎。

二、考慮產品生命週期的環保採購

香港再造業的困境除了租金和勞動成本貴之外,尚有限制空氣污染和水污染等嚴格的法規[註9],導致產品價格相比其他地區產品欠市場競爭力。近年,環保業已開始以產品整全的生命週期衡量一件產品的環保程度。即是一件環保產品不只於其原材料是甚麼,和使用時所節省的能源,亦衡量產品由製造、分銷、營運至棄置等流程對環境的影響。以再造紙為例,香港回收本地再造的碳排放,肯定比運往內地再造再運回本港使用為低。如未來的環保採購對環境影響的標準納入更多考慮,相信能增加本地再造產品的優勢。

日本2000年推行《綠色採購法》時,目的是由政府採購開始,為包括回收再造業在內的環保工業提供穩定的需求,減低企業與非環保業競爭的風險。當環保工業發展成熟,環保產品就可以與其他產品在自由市場下競爭,為消費者提供更多選擇[註10]。以公共採購的方式協助環保工業克服起步階段的劣勢,最終能夠與其他產品公平地面向消費者。這種方法,值得香港參考。

(原文刊登於香港電台通識網《集師廣益》)

 

 註:

1. 《大公報》:〈回收基金僅三宗申請〉(2015-11-10)

2. 《蘋果日報》:〈收購價低 業界停回收廢膠〉(2015-9-30)

3. 《大公報》:〈廢料價暴跌一半做一噸蝕一噸〉(2015-11-6)

4.  1998年立法會上規劃環境地政局局長回覆議員時指,香港是《世界貿易組織政府採購協定》的締約方一,有義務給予採購協定其他締約方的貨品及服務供應商,不低於提供予本地供應商的待遇,所以拒絕優先購買本地再造紙。見〈立法會會議紀錄〉(1998-12-16)。

5. 財經事務及庫務局:《政府採購簡介

6.  陳小萍:〈政府綠色採購帶活經濟〉。

7. 《政府新聞公報》:〈立法會二十一題:使用紙張〉 (2013-10-9)。

8.  Green Cities California

9.  2006年本地最後一家再造紙業南華造紙廠結業原因就是政府收緊《空氣污染管制規例》,令造紙廠燃油成本增加。《東方日報》:〈逼用超低硫油趕絕造紙廠〉(2005-12-15)。

10. 日本環境部:《日本的綠色採購法和綠色採購》。

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