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一地兩檢與《基本法》第十八條

2015/12/14 — 11:47

高鐵香港段總站地盤 ( 圖片來源:高鐵網站 )

高鐵香港段總站地盤 ( 圖片來源:高鐵網站 )

拙文《一地兩檢的法律觀點》指出「一地兩檢一旦成真,在港實施的全國性法律必然是國內出入境、檢疫等法律,不屬於香港特別行政區自治範圍」。文章刊登後,有讀者和朋友來函指出,此一觀點有誤。因為入境管制,受《基本法》第一百五十四條保障,屬於自治範圍。

因此,一地兩檢,不可 能符合《基本法》第十八條的規定。同時,任建鋒先生和楊岳橋先生最近先後提出類似的理據,質疑一地兩檢的憲法基礎。今試回覆之,並承接拙文《一地兩檢的法律觀點》之旨趣,就法言法,對高鐵工程當廢當續、車上檢查是否可行等問題,存而不論。

《基本法》第一百五十四條

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任建鋒先生析理透徹,姑且引用全文,闡明其觀點:

「第十八條規定,除了《基本法》附件三內所列出的法律,全國性法律不在香港實施。任何要額外列入附件三的全國性法律都只限於與國防、外交及其他香港自治範圍以外的法律。第二十二條既禁止內地官方人員干預香港自治範圍以內的事務,亦要求他們要遵守香港法律,又列明內地人進入香港必須辦理批准手續。第一百五十四條指明,對於世界各國或各地區入境、逗留及離境,香港政府可實行入境管制。因此,任何出入境問題是香港自治範圍以內的事。有關這些範疇的全國性法律不能納入《基本法》附件三、在香港實施,而《基本法》亦禁止任何不在其附件三內的全國性法律在香港實行。」

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任先生的觀點,值得商榷。毋庸置疑,《基本法》授權香港政府實行入境管制,入境管制屬於自治範圍。易言之,香港有權決定何人能夠入香港境,何人能夠出香港境。可是,一地兩檢一旦成事,在港實施的全國性出入境法律,只決定何人可以進入大陸的領域,何人可以離開大陸的領域。顯然,本港之入境管制,不會因為全國性出入境法律在港實施而受損,這大概亦是湯家驊先生為何曾推測:

『我們談的是出入境管制條例。從某一角度而言,出入境管制條例當然也屬刑法之一部分。但內地之出入境管制應受內地法律之監管,怎樣也不能被說成是特區「自治範圍」內的法律。那麼把內地的出入境條例放進附件三內,在憲法上應該不會出現太大問題。』

對此論者或謂,假如這樣的說法合理,豈非所有全國性法律都能在港實施?畢竟,凡是全國性的事務,按定義都不可能屬於香港自治範圍之內。因此,楊岳橋先生就說:

「然而第18條第3段提到「任何列入附件三的法律,限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」。袁國強或許會反駁,內地公安執行的法律當然不屬於香港特區自治範圍的法律,但如果這說得通,內地的《國安法》是否可以透過《附件三》在港執行?」

我認為,這樣的說法,可能忽略了出入境管制,與一般刑事法例包括國安法的分別。

假如香港的法律說行為X為合法,內地的國安法說行為X為非法,香港和內地的法例有直接的衝突。在這種情況下,國家安全必須要在自治範圍之外,人大常委才可在港實施國家安全法例。《基本法》第二十三條既訂明香港應就國家安全問題立法,國家安全就屬於自治範圍之內,人大常委也就沒有在港實施國安法的理據了。

入境管制,情況不同。正如前文所述,香港和內地的出入境法律,各自管轄何人能夠入境,何人能夠出境。假如香港的法律說符合X條件的人能夠離香港境,內地的法律說符合X條件的人不能入內地境,香港和內地的法例沒有直接的衝突。同樣,假如香港的法律說符合X條件的人能夠入香港境,內地的法律說符合X條件的人不能離內地境,香港和內地的法例也沒有直接的衝突。由此說來,損害自治,實無從談起。

真正的問題

一地兩檢,情況複雜,但真正的問題,似乎是所執何法,何人執法,才能合憲。可是,說一地兩檢不一定違反《基本法》第十八條的限制,不等於說內地現行的出入境管制法律,能在符合《基本法》的前題下,全部在西九龍總站實施,從憲制的角度看,有兩處重大的疑難:

一,若干出入境管制法律,涉及刑事的成分,而有刑事成分的法律,包括授權相關人員扣留或逮捕疑犯的權力,理應屬於香港自治範圍之內,對於這些具備刑事成分的出入境管制法律,將作何處理?

二,若干中國出入境管制法律或有違《基本法》對人權之保障,這些法律是否在港實施,能否澄清香港法院能對此作違憲審查?

誠然,官方的結論,可能是內地出入境管制法律不能獨立於刑事法律而存在,而政府對其中有違《基本法》中對人權之保障,又含糊其辭,模稜兩可。到時候,擁護一國兩制的人,反對一地兩檢,責無旁貸。

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