立場新聞 Stand News

「一地兩檢」下的議會生態和政制未來

2018/6/24 — 12:41

【文:蘇查哈爾燦】

《廣深港高鐵(一地兩檢)條例》草案於6月14日晚10點在立法會三讀通過,高鐵西九龍站正式獲得本地立法授權設立內地口岸區,執行內地法律。草案以40票讚成、20票反對、1票棄權通過(五位泛民議員二讀被驅逐立場未能投票,民建聯蔣麗蕓沒有投票)。距立法會的本年度的會期結束還有一個月,距九月廣深港高鐵的通車也有將近三個月的時間。

香港法律每一條條例都要經過立法會三讀通過,然後由行政長官簽署,才能成為法律。所謂三讀,首先是由負責條例的官員或者議員向立法會大會提交,這便完成一讀的程序,立即進行二讀。二讀開始的時候,由負責的官員或者議員,向大會說明條例草案(法案)的主要內容,以及立法的意圖。說明完畢後,二讀的辯論便會暫停,然後交內務委員會處理。一般會成立條例草案委員會,對法案進行審議。有些法案的審議過程很快,可能只是召開一、兩次會議,大家認為沒有爭議,就會完成審議。但有些法案的審議過程很長,可能需要數月,甚至一年、兩年的時間才能完成。

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條例草案委員會完成審議後,便會交立法會大會,恢覆二讀辯論。如果立法會大會通過條例草案予以二讀,便會進入「全體委員會」階段,所有立法會議員組成全體委員會,對法案進行逐條的審議和表決,如果有修正案,亦會在此時進行辯論和表決。完成此階段後,最後會進行三讀。一般來說,三讀時不會進行冗長的辯論。如果支持票不足,法案便不獲通過。三讀通過後,法案便會交行政長官簽署,在憲報刊登,正式成為法律。(來源:曾鈺成《平上去入立法會》)

無疑,一地兩檢條例是繼廿三條後最具社會爭議性的一條法例。我們不妨來看看這一條爭議性的法例由提出到完成立法的整個過程:

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2009年12月,時任運輸及房屋局局長鄭汝樺在立法會財務委員會上提到,一地兩檢是個法律問題,並稱不會低估這個法律問題的覆雜性。亦稱「就算最終在開通的時候未有一地兩檢,也有其他折衷的方法。」

2010年1月,運輸及房屋局局長鄭汝樺稱「沒有一地兩檢不等於沒有高速。」

2015年12月,律政司司長袁國強強調府當局會在適當時候就一地兩檢議題向公眾提供資料及咨詢立法會。

2016年1月,律政司、運輸及房屋局、路政署提交給立法會的文件提到「將來在西九龍站實施一地兩檢的安排,但是不會將西九龍站內的任何範圍剔除於香港特區的區域範圍之外。」

同月,運輸及房屋局局長張炳良說,「任何具體落實一地兩檢的安排,一定需要得到社會上同意。我們一定會向社會交代,亦會讓社會有充分機會表達意見。」

次月,張炳良便反口稱「由高鐵立項以來,都是以一地兩檢作為目標,否則便無需在西九龍站預留地方。」

2017年7月,政府公布高鐵一地兩檢方案,計劃以「三步走」的形式完成立法以配合高鐵的通車。

8月,特首林鄭月娥拒絕就一地兩檢方案進行公眾咨詢,稱方案經中港兩地政府討論多年,並非香港可完全自行決定的事。

11月17日,立法會經過三周會期的辯論,以38票讚成、22票反對,通過政府提出的「一地兩檢無約束力議案」,以建制派占據多數的「民意」為一地兩檢方案造勢。

12月27日,全國人大常委會以158票全票通過高鐵在香港西九龍站實施一地兩檢合作安排的草案,完成「三步走」程序中的第二步。決定認為「在西九龍站設立內地口岸區,不改變香港特別行政區行政區域範圍,不影響香港特別行政區已依法享有的高度自治權,不減損香港特別行政區居民依法享有的權利和自由。」但未有明確引用任何一條《基本法》條文提供在西九設立內地管轄區的理據,亦未能解釋為何香港的法律在西九範圍不適用。

2018年2月,立法會一地兩檢法案委員會召開第二次會議,委員會主席葉劉淑儀將議員的第二輪發言時間由5分鐘減至4分鐘,第三輪發言減至3分鐘。

4月,政府仍未公布一地兩檢內地口岸區使用權租賃安排,且未列明土地使用權取得、期限與費用問題。同月,香港大律師工會三度就一地兩檢條例草案發出聲明,說明一地兩檢違反《基本法》。

4月18日,一地兩檢條例草案委員會因建制派「配合」缺席導致流會。

5月18日,立法會一地兩檢條例草案委員會舉行最後一次會議,主席葉劉淑儀將議員發言時間縮短至1分鐘,隨即引起民主派議員不滿,並要求保安先後將4名民主派議員包括陳志全、區諾軒、譚文豪、朱凱迪驅逐離會議室。

6月13日,立法會二讀一地兩檢條例草案,由於主席梁君彥劃線36小時內審議完成條例草案,民主派議員多次叫囂「梁君彥可恥」口號,民主黨林卓廷、尹兆堅和鄺俊宇、許智峰及區諾軒五位議員被主席逐離會議廳,梁君彥稱「我的裁決不容辯論。」在多名泛民議員的抗議聲中,最終議案以41票讚成、20票反對、1票棄權通過二讀,議案進入三讀前的全體委員會階段。

6月14日,立法會三讀一地兩檢條例草案,被驅逐的五名泛民議員被拒參與全體委員會的審議及之後的三讀投票。朱凱迪提出規程問題,稱建制派修改議事規則時所言立法會大會與全體委員會是兩個會議,昨日被逐的五名議員今日應可以重返會議廳,梁君彥拒絕其要求,並表示他是按照一貫做法,被詬病「搬龍門」。梁君彥隨後宣布將點名表決的投票鐘聲由5分鐘縮短至1分鐘,期間梁君彥多次打斷議員發言,泛民議員提出的24項修正案全數被否決,並進入三讀環節。晚10點,27位議員近6小時完成三讀辯論發言,隨後以40票讚成、20票反對、1票棄權,備受爭議的《廣深港高鐵(一地兩檢)條例草案》在立法會三讀通過。

至此,一地兩檢最具爭議性亦是最核心的法律問題仍未獲政府清楚解釋,律政司司長屢次缺席一地兩檢立法會會議,政府亦未就此展開任何一場公眾咨詢。

一地兩檢的核心問題在於整套安排涉及的法律及憲制問題。香港之於中國的「一國兩制」關系與其他國家之間的獨立主權不同,美國與加拿大、英國與法國間的一地兩檢,是兩個不同的主權國家有兩套各自的法律體系,司法管轄區不會有重疊的地方,而中港所行的「一國兩制」,是一個國家主權內有兩個截然不同的司法管轄區,二者有沖突的法律條文在《基本法》的附件三中得以體現。深圳灣口岸的安排,正正是在尊重「一國兩制」和《基本法》的前提下以租用的方式,避開《基本法》中內地人員不可在香港境內執法的規定。而此次一地兩檢無論合作安排,還是立法法案均未提及租賃安排和相關字眼。現實來看,國家最高權力機關以決定的形式將司法管轄的區域模糊,變相剝奪香港法院在本地的司法管轄權,確實是野蠻且欠缺法理基礎的。譚文豪議員在立法會上提出修正案,要求限制一地兩檢只是一次性安排,不適用於其他鐵路清關、入境管制和檢疫,最終也被立法會否決。

更為不堪的,是立法程序的不公和缺乏正義。召開法案委員會時,主席葉劉淑儀多次劃線限制議員發言時間,到立法會大會審議時,主席梁君彥更不惜濫用權力,使法案得以強硬通過。泛民主派多位議員提出一共75條修正案 ,其中僅24條獲主席批準提出,被裁走的修正案均言之有物、有理有據,在不經討論和表決的情況下不予批準修正案,是對議員憲制權力的無理剝奪。梁君彥更在召開立法會會議前限時二讀8小時、全體委員會22小時、三讀6小時,根據《議事規則》的38條,議員可在全體委員會階段無限發言,過去除了財政預算案之外無任何先例限制會議的時長,此是為梁君彥自訂議事規則。二讀主席以限時為由強行停止辯論,11位議員尚未發言,且自稱「議事規則是加強我的權力,不是拿走我的權力」,幸有前立法局主席黃宏發提醒梁君彥「議事規則不是加強他的權力,而是限制其權力」。建制派在修改議事規則時,稱立法會與全體委員會是兩個不同的會議,此次審議一地兩檢,二讀驅趕出去的五位議員不能重返議事廳,主席卻指兩個會議其實是一個會議,搬龍門的技術爐火純青,能夠說出「我的決定就是最終決定,不容辯論」這樣的話,也只有梁君彥一人可以做到。

香港社會的大多數矛盾,究其根本源自立法會。作為基本法界定下的一個特區憲政組成,立法會本質是特區體制內最高的民意機關。其主要職責,是透過訂立法例監督公共財政,以及透過辯論政策來制衡政府,令政府的施政符合整體社會的需要和期望,平衡不同群體的利益和訴求。在香港生活成長的一代能深刻體會,即使民主步伐不盡如人意,但尚有法制及各種制度的保障,給予香港人相對穩定的大環境,讓生活方式能夠得到保持。而一地兩檢是香港穩定制度的一個缺口,這個缺口可以因為譚文豪一個修正案的否決而被無限延伸。議員在議會上可站立提出規程問題,議員在二讀時都有權做不超過15分鐘的發言,這些都是不需要立法會主席裁決議員本身就擁有的權力,在《議事規則》中更找不到任何一條來支撐梁君彥所說的基本法賦予他不容挑戰的權力。

立法會在結構上由親政府、偏工商界的人士把控,選舉和組成方式更是讓建制派大局在握,不去改變這樣一種不合時宜、權力失衡,甚至可以說不符合基本法的承諾的體制,主權政府習慣了不受憲制條文約束,且根本沒有打算實踐其諾言,香港人已有的制度保障一步步在下落。民主社會的政府管治及其認受性,不能單方面的由強力機器所把控,所以政府的施政困難、政策質疑即為真實狀態。當人人都認為議會不再是公平處理紛爭的地方的時候,政治對立自然被帶上街頭,出現暴力對抗的可能也因此擴大,在相對保守的香港社會,年輕人成為馬前卒,而為公義「犧牲」的年輕人,在打壓與抹黑下,如不能頑強抵抗,只能敗北奔走他鄉,林鄭所言的修補社會撕裂和所謂「大和解」,不解決制度內部的失衡,只可能是一紙空談。

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