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【倫敦直送】DQ 之條件:解密殖民地政府取消民選議員資格的標準與尺度考量

2018/10/17 — 12:22

劉小麗

劉小麗

立法會議員被(終身)剝奪參選權利了,高鐵已證實會長期虧損了,我們再無法否定「DQ 議員」與「明日大嶼」的問題,基本上是一個銅板的兩面。過往十年的怪圈是這樣的:政府開始興建大白象工程 ➡ 議員質問政府發起拉布行動 ➡ 阻礙政府申請撥款 ➡ 政府借勢 DQ 在立法會行動者 ➡ 可更狂妄興建大白象工程……香港市民都無不捲入這個怪圈裡受害與掙扎。

立法會候選人愈來愈因各種「新標準」而被(終身)取消參選資格,香港的體制與庫房愈來愈無險可守,但究竟 30 多年前港府建構出民選議會用以監察施政之始,當年有沒有討論過取消議員資格的「一貫標準」? 有沒有昔日解密檔案能為這些 DQ 問題帶來啟示與座標?

關於 DQ,我們研究團隊正於英國檔案館(The National Archives),整理 80 年代手上近百份有關香港憲制發展的解密英檔,可以找到裡面在 1985 年只有零散書信談及是否容許全國人大可參選區議會的「DQ 問題」;另一檔案則揭示過英方心恐中方在回歸後濫用權力下,曾討論香港憲法是否應保留權力可「DQ」整個民主議會。可能是尚未解封,亦有可能是港府根本沒有想過 30 年後 DQ 法規會被這樣利用,解密檔案內有關 DQ 立法會議員的討論的確是寥寥可數。

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但剛剛在數月前解封的一份 1991 年英國外交部檔案,百多頁內載有一份有關 1991 年修訂《立法局(選舉規定)(修訂)條例草案》(Electoral Amendment Bill)的香港行政局機密文件,正值是立法會迅速進行民主化、配合國際人權法及與未來基本法接軌(convergence)期間,卻能看到港府曾在修訂過程中,較具篇幅討論「取消議員資格」(Disqualification)及「候選人登記」(Registration)條文背後的考量,是今天全城都不確定參選資格之際,解密得相當合時的一份歷史檔案。

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在檔案中可看到,當年修訂取消參選資格條文的其中一大原則,是要將條文定義逐步仔細化及具體化。檔案中討論有關從事公務員的參選資格問題,指出認為公務(Public Office)一字太過含糊,詮釋可以很廣,這樣的取消資格條文,會令參選者有機會在寬闊法律演繹下「誤中副車」(existing disqualification based on "public office" is vulnerable to any wider judicial interpretation which could have the effect of disqualifying those who it was not intended to disqualify)。最後衍生出更清晰的條文,指明那些公職範圍參選將可被取消資格。當中亦清楚交代背後清晰化的脈絡,是為了分清行政、立法及司法三方面的角色,更能讓有意參選者更清楚自身權利,與今天連參選者事前都不知道他們是否合符參選資格,任憑選舉主任廣闊的詮釋,明顯看到在開歷史的倒車(註一)。

許多人以為「取消政治權利終身」只會發生在遙遠的國度,今天已經悄悄重臨貴境。這份解密文件指出,無時限(without a time limit)取消前公職人員的參選權利,準則是會被認為太過苛刻(Too Harsh)。試想想,當年如果是已被裁定罪成的黑社會組織成員,是 10 年內沒資格參選;如果是監禁少於 3 個月,只要你宣佈放棄黑社會組織的身份,都能保留其參選的權利,那麼為何前公職人員就要被剝削政治權利終身?同樣,今日無被裁定過犯罪的民選議員,竟只因一次宣誓無效而被「永續 DQ」, 這樣的標準與尺度是否更加苛刻?

觀乎過往數次 DQ 事件,選舉主任都以參選人的組織或其政治主張而入罪,然而,這份行政局解密文件其實亦考量過應否因其團體背景而取消議員資格的問題,例如處理黑社會成員的參選資格。結論是,如果要以一個人的團體背景,而非其已裁定的罪行來取消一個人的參選資格,會違反公民及政治權利公約第 25 條,而這樣的規限是既不合理也不成比例的(Disqualify a person from public life... by reference to their association and not because of their proven criminality in a particular case could contravene article 25 of the International Covenant on Civil and Political Rights as such a restriction would be neither rational nor proportional)。這很清楚的說明,政府並不能因其屬會背景、不能口講他違法而非已定罪,就搬出選舉條例來 DQ 參選者,否則將與國際人權法原則相左。若果未來 DQ 案要進行司法覆核,這份歷史檔案或許會是一份相當有參考價值的呈堂證供。

讀到解密文件最後,可找到時任憲制事務司(Secretary for Constitutional Affairs)的孫明揚(M. M. Y. Suen)名字,顯示當年亦曾列席該會議並主理這份修訂的主要官員。面對今日的被 DQ 議員,他卻批評他們的政治背景與立場「違反基本法」,「世事往往自有其巧妙安排」,是「做了一些無循規蹈矩的事」。這種「巧妙安排」與「無循規蹈矩」,似乎與當年他主責的要以「已裁定的罪行」(proven criminality)的標準去 DQ 已經相去甚遠。檔案又幫我們紀錄香港歷史上,又多了一位打倒昨日的我的高官。

註一:今次選舉主任根據《立法會條例》第 40(1)(b)(i) 條「一項示明該人會擁護《基本法和保證效忠香港特別行政區的聲明」去 DQ 劉小麗參選資格,但觀乎《立法會條例》的前身 —《立法局(選舉規定)條例》— 在主權移交前沒有相關條文,相關條文是臨時立法會時才加入,結果強化選舉主任角色,為選舉條文強行植入政治要求,令參選人參選資格更容易被當權者所操控。

參考檔案:
1. FCO 40/2866 Constitutional Development in Hong Kong: 1991. 1990. (Courtesy to The National Archives)
2. FCO 40/1799 Hong Kong: compatibility of membership of district boards and regional councils with membership of the Chinese People's Political Consultative Conference (CPPCC) and the National People's Congress (NPC). 1985. (Courtesy to The National Archives)
3. FCO 40/1794 Constitutional development in Hong Kong. 1985. (Courtesy to The National Archives)
《明報》孫明揚:世事往往有巧妙安排(2017 年 7 月 19 日)

 

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