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內務委員會有絕對權力解散法案委員會?事實未必如此

2019/5/24 — 15:18

內會主席李慧琼

內會主席李慧琼

【文:腸】

1. 近來有關送中條例直上立法會大會的討論,大多建基於一個假設:內務委員會地位比法案委員會高,有絕對權力監管以至解散法案委員會。但事實未必如此。程序上,由於《議事規則》分別就法案委員會及事務委員會有關事宜作出規定的第 76 和 77 條行文和結構都頗為相似,法案委員會與內務委員會之間的關係,很大程度上可以參考後者與事務委員會之間的關係。

2. 正如我在之前的文章中指出,時任內務委員會主席劉健儀於 2008 年 6 月 27 日的內務委員會會議上多次強調,事務委員會並非由內務委員會委任,「事務委員會會議的程序由《議事規則》規管」,並「由 … 事務委員會主席行使《議事規則》所訂的權力及權限」,所以「內務委員會不應處理屬事務委員會職權範圍內的事宜」,亦不應仲裁事務委員會內的爭議:立法會秘書處,《立法會內務委員會第二十九次會議紀要》(2008 年 7 月 3 日)立法會 CB(2)2471/07-08 號文件,第 52、54、90 段。

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3. 其實早於 1994 年 10 月 21 日(即主權移交之前)的立法局內務委員會會議上,時任立法局秘書長馮載祥已曾表示「根據立法局會議當 [sic] 規,事務委員會可自行作出決定,而內務委員會不能否決事務委員會的決定」:立法局秘書處,《立法局內務委員會第三次會議紀錄》(1994 年 10 月 25 日)立法局 94-95 年度第 299 號文件,第 8 段。

4. 當時內務委員會轄下的研究議事程序事宜小組委員會(議事規則委員會的前身),為此特地研究事務委員會和內務委員會之間的關係。該小組委員會指出:

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「… 常務小組和立法局其他常設委員會 … 享有同等地位。常務小組不應從屬於其他任何常設委員會,包括內務委員會。故此,內務委員會擔當著「統籌」而非「監管」的角色。現行的會議常規明確反映事務委員會(一九九三年十月二十二日內務委員會通過改稱「常務小組」為「事務委員會」)對本身事務有高度自決權。但事務委員會應在有需要時,就各重要事項向內務委員會提交報告 …」

立法局秘書處,《研究議事程序事宜小組委員會的報告:立法局事務委員會與立法局的關係》(1995 年 5 月 24 日)立法局 94-95 年度第 PL970 號文件,第 6 段)。

5. 小組委員會認為事務委員會的「高度自決權」,體現於其在《會議常規(Standing Orders)》下「自行決定其行事方式及議事程序」的權力。內務委員會決定事務委員會的數目及職權範圍的權力,「屬事務管理性質」,因前者的「職責是確保各事務委員會之間的責任分配能夠最有效地讓立法局發揮其監管政府施政的職能。」(第 7 段)

6. 無論是當時的《會議常規》還是現行的《議事規則》,同樣賦予法案委員會「自行決定其行事方式及議事程序」的權力。參見《會議常規》第 60D(11) 條;《議事規則》第 76(11) 條。法案委員會根據《會議常規》或《議事規則》所受來自內務委員會的監管(即由內會決定其數目、提供指引等),或須向內務委員會提交報告的規定,亦和事務委員會幾乎毫無二致。如果事務委員會並非「從屬於其他任何常設委員會,包括內務委員會」,內務委員會「擔當著『統籌』而非『監管』的角色」、「屬事務管理性質」,那法案委員會和內務委員會的關係,似乎理應以同一方式理解。

7. 事實上,立法局於 1992 年 9 月 8 日辯論是否應在《會議常規(Standing Orders)》加入有關法案委員會的條文時,時任立法局議員李鵬飛似乎亦持此觀點。雖然他代表在立法局中佔 21 席的啟聯資源中心(自由黨的前身)支持相關建議,但同時表達保留,認為相關建議不當地提升了法案委員會地位。李批評指,當時在立法局審議條例草案的「專案小組(Ad Hoc Groups)」,是由立法局議員內務會議(內務委員會的前身)負責成立;當法案委員會成為了獨立於內務委員會的「委員會」,而非隸屬後者的「小組委員會」,即等同改變了兩者之間本來的從屬關係:立法局,《立法局會議過程正式紀錄》(1992 年 7 月 8 日)第 2,966 頁。

 

(標題為編輯所擬)

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