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再談普選定義

2015/4/24 — 19:37

左:哈薩克總統 Nursultan Nazarbayev;右:烏茲別克總統 Islam Karimov

左:哈薩克總統 Nursultan Nazarbayev;右:烏茲別克總統 Islam Karimov

上星期寫過篇短文提到美國、德國、意大利、日本等地的選舉制度曾被法院判過違憲,按梁振英的理論應是假普選,今次就談談我對普選定義的看法。首先要釐清一些詞彙之間的關係。

民主、普選、直選、公提的關係

民主,是主權是否在人民,人民是否能夠影響政治決定,例如牛津字典說 democracy 是 a system of government by the whole population,屬一種概念上的東西。正因為是一種概念,有些人就會說「沒有標準」、「要看實際情況」、「每個國家不同」來試圖蒙混那些懶得思考的人。但對政治學者來說,民主的確有些基本的具體表現,例如全民有參政權和投票權、選舉是公平公開進行、言論自由等基本人權受保障等等。

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普選,嚴格定義只是全民有參政權和投票權,牛津字典上 universal suffrage 是 the right of almost all adults to vote in elections,並沒提及選舉須是公平公開、基本人權受保障。再對比上段的民主要求,普選只是民主的其中一個條件,有普選不一定是民主,雖然沒普選的就一定不民主。所以即使新加坡、伊朗,甚至蘇聯、北韓,從法律條文上看,都是全人有參政權和投票權,但因為選舉運作和人權狀況,鮮會有政治學者形容他們為民主。現在香港常講的「真假普選」,可說是源於這個問題。後面會再詳述「一人一票」跟「民主普選」的關係。

直選,即直接選舉,指被選者是由投票者所投的一票直接選出,與之相反的是間接選舉,指被選者是隔了一層地由中間人選出。維基上直接選舉是 voters directly cast ballots for the person, persons, or political party that they desire to see elected,而間接選舉是 voters elect a body which in turn elects the officeholder in question。直選和間選是針對選舉程序作分類,兩者均可以是普選和民主。

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例如德國總理,是由德國下議員議員選出,而下議員議員由全體德國選民選出。那總理和議員之間,是直接選舉關係,議員和選民之間,是直接選舉關係,而總理和選民之間,則是間接選舉關係。雖然是間接選舉,因為中間隔了的那一層國會議員仍是由民主普選產生,一般政治學者會認為德國總理也算是民主普選產生。同樣的道理可以套用在英國首相上。英國首相由下議院多數派產生,下議院由民主普選產生,故英國首相是民主普選產生。

事實上,除了德國總理和英國首相,意大利總理、西班牙首相、荷蘭、比利時、盧森堡、丹麥、挪威、芬蘭、瑞典、奧地利、加拿大、澳洲、紐西蘭......等的政府領導人,都是由議會選出,甚至美國總統,嚴格來說也是由「選舉人團」選出,跟一般選民是間接選舉關係。只是無論議會還是選舉人團,都是由民主普選產生,故這一堆國家的領導人都可說是民主普選產生。

有些香港人會產生「直選才是民主」的想法,可能因為香港現時政制中,小圈子的行政長官和商界功能組別都是間接選舉 (選委會/公司票/團體票),只有立法會地區直選是全民選出。但其實只要中間人一層的選民基礎夠闊,也反映一般選民的意願,領導人由間接選舉產生,也可以是民主普選。

然後是公民提名。公民提名,就是參選者收集一定數量選民簽名就可以成為候選人的程序,相對政黨提名和議員提名等。有些國家甚至無明確提名程序。

公民提名也並非民主普選的必須條件。在英國和德國等首相/總理是由國會議員選出的地方,一般選民自然也不會直接提名首相/總理人選。(倒是如果首相/總理要參選國會議員,可能須經過公民提名。) 美國總統的報名程序則是50個州不盡相同,有些有公民提名,有些有其他提名方法。

法國總統是直選產生,由全法選民直接選出,但並無公民提名。有意參選法國總統者,需要收集500個民意代表的簽名 (國會議員、區議員、市長等),可是全法有提名權的民意代表有約4萬人,500個簽名只是1%左右,其實不難收集。連以政見偏激聞名的「勒龐」Le Pen 父女都可以每屆總統選舉都成功參選了。

所以,直選和公提,都並非民主普選的必須條件,甚至兩者都沒有而仍然是民主普選的國家,大有人在。同時有直選+公提,筆者對其選制有認識的地方中,只有台灣和南韓總統。奧地利、芬蘭、葡萄牙、冰島等的總統有直選+公提,但他們跟美國、台灣、南韓總統不同,並無實權,屬「虛位元首」。

香港所謂「普選方案」的問題,不是在於沒有公民提名所以不民主,或者因為有得投票所以是民主,而是在於提名委員會有讓中共操控和篩走異見政客的可能,而且也有將選民分為兩個等級之嫌 (有權和沒權選提委的兩種選民)。

深入理解「一人一票」

上面為了解構幾個詞彙之間的關係,只簡單提及「一人一票」,這裡再詳細講。普選是全民有參政權和投票權,香港常將之簡化為「一人一票」。但要做到民主普選,不只是照字面講的「一人一票」,每個選民都可以到票站投一票,還要「票值」都相等或相近。所謂票值,就是每張選票對選舉結果的影響力。例如早前筆者有篇短文說過美國、德國、日本等地的選舉都被評為違憲,就是基於票值不均的問題。

在日本,票值不均被稱為「一票の格差」,法院可以基於部份選區的選民人數差距太大,票值過於不均,判選區劃分違憲。根據維基紀錄,現時差距最大的是「東京1区」49.2萬人和「宮城5区」23.1萬人,差了2.13倍。理論上,「東京1区」的選民投票時有49萬分之1機會影響選舉結果,「宮城5区」的選民則只有23萬分之1,後者對選舉結果的影響力是前者的2.13倍,所以存在「一票の格差」。

在美國,眾議院選區同樣有規定選民人數須是盡量均等,而即使選民人數均等,如法院認為選區劃分是過度地受到政黨操控 (gerrymandering),仍然可以判選區劃分違憲。筆者上次 quote 的一篇新聞就是 Virginia 法院判某選區硬將黑人聚居地組合而成,令該選區太多黑人,其他選區則太少黑人,是過度的政治操作。

在德國,其憲法法院認為,只有比例代表制才能確保每個政黨所獲得的議席跟其所獲得的票數成一致比例,票值相等,因此對下議院以往未能做到比例一致的選舉制度,下了違憲的指令。

同時,德國憲法法院亦認為政黨要有5%票才能進入議會的門檻,會令小黨無法進入議會,損害小黨支持者的票值,以及令政黨得票和議席不一致,有機會違憲。但政府指這是要考慮到太多小黨會對議會和政府運作造成負面影響,於是憲法法院未有撤去這個門檻。

可是對於歐洲議會選舉,憲法法院就認為沒有需要保留門檻,因為歐洲議會選舉並不影響德國國政,德國的議席只佔歐洲議會整體約一成,小黨進入了歐洲議會影響力也不大,所以判歐洲議會選舉不可設有門檻。結果上屆歐洲議會選舉德國選區,最低票當選者憑0.63%票 (實數則有18萬) 也能當選。

在意大利,其憲法法院亦認為選舉制度中,最高票的政黨不論得到多少票,都能自動獲得過半議席的部份,未能做到確保選民票值相等,因此下了違憲的指令。例如上屆選舉,現任總理「倫齊」 Matteo Renzi 的民主黨 PD 以25.4票取得47.3%議席,前總理「貝佬」 Silvio Berlusconi 的自民黨 PDL 有21.6%票卻只得15.7%議席。

以上的例子可見,單是全部選民都可以去票站投一票,在部份西方民主國家中並不足以被認可是民主,還要考慮選民的權利是否均等、選民有無選擇、候選人或政黨間的競爭是否公平等等。當然,並非每國的憲法法院對票值均等的理解都一樣,例如美國法院就沒像德國法院般要求採用比例代表制。但總括來說,認為選民都可以投一票就是民主,可說是對民主有著一種較膚淺的理解。

現在香港立法會選舉,有些議席只有百幾個選民,有些議席則有幾萬個甚至幾十萬個選民,正正是票值不均或「一票の格差」。如果人人都可以去票站投票就叫「一人一票」和「真普選」,現在其實已經是人人都可以去票站投票選立法會議員啦,那豈不是立法會已經有「真普選」了?

至於行政長官「普選方案」,候選人是經提名委員會篩選過才開放給全體選民選,是否製造了一群有得選提委會的上等選民,和沒得選提委的下等選民?這個提委會是基於過往的選委會成立的,大家看看過往選委會的運作,候選人或政黨間的競爭是否公平?去到全體選民投票階段,大家又有無真正選擇?


順便提最近的兩宗選舉

烏茲別克在3月29日剛舉行了總統選舉。自蘇聯解體、烏茲別克獨立 (1991) 後一直出任總統至今的「卡里莫夫」Islam Karimov,以90%票高票順利連任,投票率亦達90%。其他三個候選人現時都是政府官員,三人都對 Islam Karimov 讚不絕口,說他政績彪炳云云。西方傳媒和人權組織就批這三個候選人明顯是陪跑,烏茲別克民眾根本沒真正選擇,不論得票率和投票率再高,都掩飾不了這是場假選舉,烏茲別克的所謂民主是虛有其表 (façade) 的實況。

哈薩克亦將於4月26日舉行總統選舉。同樣自蘇聯解體、哈薩克獨立 (1991) 後一直出任總統至今的「納扎爾巴耶夫」Nursultan Nazarbayev,預料會再次以高票連任。上次的選舉中,他取下95%得票,投票率則達90%。其中一位另外的候選人承認自己是陪跑,還說自己也投了 Nazarbayev 一票。西方傳媒和人權組織的意見,大家都應該猜到了。

網上看到有外媒這樣總結即將舉行的哈薩克選舉:「Why Is Kazakhstan Even Having an Election? An early presidential election is being held next Sunday and we already know how it will turn out.」

如果香港政改通過獲得通過,到2017年,可能就會有外媒這樣說:「Why Is Hong Kong Even Having an Election? An election is being held and we already know how it will turn out.」

 

原刊於作者博客

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