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只重管治,不懂善治 — 極端天氣拷問香港公共行政水平

2016/1/28 — 11:25

1月25日,大帽山及多個香港高山地區都有露水結冰的現像,天氣寒冷。(攝:tc chow)

1月25日,大帽山及多個香港高山地區都有露水結冰的現像,天氣寒冷。(攝:tc chow)

【文:周子恩 @進步教師同盟】

最近幾天,香港遭受突如其來前所未有的極端天氣襲擊。表面看來,儘管過程中曾出現了好些爭議,例如學校應否停課,整體市面情況仍算井然有序,但事實是,只要我們細心觀察,便會發現香港政府的公共行政水平仍亟待改善。

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進退失據的天文台

無可否認,若論公眾觀感,是次寒潮中最大輸家莫過於天文台。當然,是次公眾經常以某些外國網站於較早前預測香港有機會下雪的數據,批評天文台不夠專業,也許真的如區家麟先生於《寒風霜雪黑天鵝》一文所言「毋須太認真」,但隨著互聯網愈來愈普及,愈來愈多市民參與有關天氣變化的研究及討論,官民間的資訊差距已大幅收窄,傳統以官方資訊為準的說法已無法取信於民。

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事實上,天文台近年已嘗試將來自不同地區不同機構 (例如美國、日本) 作出的預報整合,並按照天文台多年來取得的經驗作為參考,試圖合併成一個較穩定及準確度較高的預測報告。然而,這種做法根本無法回應互聯網世代講究速度的特質。更何況,只要主事官員的心態不改,市民參與便自然淪為妨礙公務的毒草噪音,一些來自民間有創意的解決方法,例如同時將不同機構的資料或連結全部上載供市民參考,亦只會石沉大海,「永不錄用」。

後知後覺的教育局

同樣的情況亦發生在嚴寒情況下,學校應否停課的爭議身上。位處亞熱帶的香港,政府部門未有一早制訂寒流侵襲下之應變措施,本來不應苛責,但身為負責教育的問責官員,卻毫不理解服務對象的特質與需要,未有因時制宜主動以關心顧念的姿態照顧學生。直到壓力團體紛紛發聲,還以為官腔回應可以敷衍了事,及後得知眾怒難犯,才急就章改發內容含混的聲明,最終釀成更大的網絡罵戰。事後亦未見公開交代日後遇到同類情況之應對策略,如此官員,卻是主責我們下一代之教育,豈不叫人寒心!

香港雖然未有真正民主,但言論自由的傳統卻有助公民社會的高速成長,傳統傳媒或意見領袖的力量逐步被網路討論區或社交網站取代。是次寒流的經驗告訴我們,如果決策者不當機立斷為民著想,明明做了好事,最終也會演變成公關災難!

街頭官僚 (street-level bureaucracy) 的缺失

政府以官僚架構層級 (layering) 管治絕非什麼新事物,但面對目前多變的政治、經濟和社會環境,單靠故有方法根本無法解決新增問題。就以寒流襲港前一張在網絡瘋傳的相片為例,當時一群露宿者已因天氣問題退避至行人隧道,孰料負責清潔街道的基層人員為了完成手上工作,竟不問情由繼續用水沖洗牆壁。

事件曝光後,自然引起極大迴響。然而,在一輪情緒發洩過後,卻未有太多人提出以公共行政角度分析事件。事實上,問題的其中一個主要源頭,正是街頭官僚 (street-level bureaucracy) 的窘態。所謂「街頭官僚」,簡而言之,就是前線人員,而他們在執行職務時,往往受困於組織所設定的規則、專業經驗所做的即時判斷及因應工作情況而出現的權變及自主。以上述事件為例,根據慣例,必須盡快完成清潔工作,但遇上突發情況,包括天氣惡劣下露宿者聚集,到底在科層系統下誰有權運用酌情權?儘管事發當日有十多度,問題卻是對人性的基本尊重!表面上看,是前線員工受中層工具理性思維壓迫,做出非人性化的行為,但始作俑者,絕對是居高位者從來沒有以人為本之考慮,於是上行下效!

小結:

古人云:「以不忍人之心,行不忍人之政,治天下可運之掌上。」--《孟子》

一次極端天氣,竟拷問了香港公共行政水平!原來我們自以為吏治清明,現實卻是「只重管治,不懂善治」。

套用陳健民《不談統治與管治 重視「善治」》一文的說法作結:「今天在理論界談的不再是統治或管治,而是善治(good governance)……一個善治的社會要維持廉潔、決策時尊重少數人和弱勢群體的聲音。當代的政府已認識到要妥善治理社會,不能單靠政府的力量。」

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