假才子

假才子

比較政治碩士學歷,現為傳媒工作者。「假才子」是因為現在流行才子才女,但又沒人敢承認自己是假大空才子才女,故先行澄清。文章寫得不好還請見諒,畢竟我不是真才子。

2015/8/6 - 16:44

回應港式雙首長制

別忘了,中共現在連讓香港有執政黨,讓香港組成政黨內閣都不肯,選特首又一定要篩選,更何況放權給一個民選的人?中共對港心態一日不變,香港的管治都會出現困難。 (圖為梁振英;圖片來源:香港政府)

別忘了,中共現在連讓香港有執政黨,讓香港組成政黨內閣都不肯,選特首又一定要篩選,更何況放權給一個民選的人?中共對港心態一日不變,香港的管治都會出現困難。 (圖為梁振英;圖片來源:香港政府)

上周上網,看到有文章提出香港可以改變特首和政務司司長地位,行「雙首長制」,今次談談我對這的看法。本來早幾日就可以出這篇文的了,但港大風波真的太多事要吐槽所以遲了。還有各大傳媒都報道過了,那就直接開名那篇文章來自新書《香港革新論》好了。

雙首長制或半總統制

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首先要釐清何謂「雙首長制」。傳統政治學上,國家領導人的工作可分割為「國家元首」Head of State 和「政府首長」 Head of Government 兩重。前者指在外交場合上作為國家代表,後者指作為政府實務掌舵人,例如英國女王是國家元首但不干涉政務,作為政府首長的英國首相才負責制訂政策。

而根據領導人產生辦法的不同,政治制度可以分為「議會制」Parliamentary System 和「總統制」 Presidential System 兩大類。前者以英國為典型,國家元首的女王並不干涉政務,政府首長的首相由議會選出,類似的有日本、荷蘭、西班牙等。後者以美國為典型,總統身兼國家元首和政府首長,由全民直選 (雖然嚴格來說美國總統並非直選,但總之獨立於議會),類似的有墨西哥、阿根廷等。

至於「雙首長制」,英文學界多稱 Semi-Presidential System 「半總統制」。半總統制的典型是法國,國家元首是總統,由全民直選,政府首長是總理,由總統提名但議會有否決權,所以總理實際上由議會決定,而總統和總理各有一定權力。之所以叫「半總統」,是因總統的權力大於議會制國家,但又不及總統制國家。其實無論「雙首長」還是「半總統」,都是不太精確的描述,有兩個首長的並不限這種政制,而這個總統又不是真的半總統,但學術界也沒其他叫法,就不深究了。

簡單總結

議會制:英國例子
國家元首 女王 (世襲、無實權)
政府首長 首相 (議會選出、有實權)

半總統制:法國例子
國家元首 總統 (全民選出、有部份實權)
政府首長 總理 (總統任命、議會有否決權、有部份實權)

總統制:美國例子
國家元首兼政府首長 總統 (全民選出、有實權)

筆者以往寫下的相關文章:議會制vs總統制:土耳其權力之爭議會制vs總統制:法國改組內閣

半總統制的例子還有葡萄牙、愛爾蘭、奧地利、冰島......等等。但須指出的是,葡萄牙、愛爾蘭、奧地利、冰島等的總統都絕少使用憲法賦予的權力,選擇將自己定位為類似英女王那樣不管事的元首 (虛位元首),所以亦有學者認為這幾國實際上是議會制,或稱他們是半總統制偏議會制。一般學者要研究半總統制,都是研究法國,我個人來說就對台灣也有留意,接下來談談這兩國的情況。

法國經驗的特點是「共生」Cohabitation,即如果總統來自A黨,國會卻由B黨控制,總統就要跟B黨協調總理人選,通常是會由B黨的人出任總理,屆時總統和總理要再協調政府工作怎麼分類,而根據過去經驗,需要「共生」時總統會主導外交政策,總理會主導國內政策。

台灣方面,制度跟法國相近,但經驗上有個重大差別,就是台灣沒「共生」,民進黨當上總統而國民黨控制立法院,行政院長仍然是由民進黨出任。嚴格來說有一次,就是陳水扁2000年上台之初,任命國民黨的唐飛做行政院長,但唐飛應該聽命於民進黨還是國民黨?雙方卻談不攏。結果「共生」破局,唐飛做了4個月就下台,陳水扁往後的行政院長都是民進黨人。

如果在法國,總理得不到國會多數黨派支持,多數黨派會以不信任動議將總理趕下台,但台灣立法院雖有倒閣權卻未曾實際使用過。陳水扁任命民進黨籍的行政院長,國民黨都沒試過倒閣,近年民進黨想倒國民黨籍行政院長,則因本身不夠票數而倒不成。於是行政院長多只聽命於總統,是半總統制偏總統制。

台灣另一個經驗是行政院長更換頻繁,每當政府爆出醜聞或民望下跌,行政院長就會率領內閣總辭以示負責,減低民怨。陳水扁8年任期有6屆內閣,馬英九至今7年亦有5屆內閣。法國其實也是總理更換頻繁過總統,但沒台灣這麼密,59年實行雙首長/半總統制至今有過7位總統和21位總理。

以上兩國都有意見認為此制度有重大問題,就是總統和總理的實際分權有時比較模糊,相對強弱會視政治形勢改變,有機會引發爭拗,非常考驗在任者的政治能力。

例如法國就受不了「共生」,在2002年修改了法例。之前總統是7年一任,國會5年一任,每屆總統任期之內必有一次中期選舉,增加了總統跟國會跟總理由不同政黨控制的機會。修法後總統是5年一任,國會選舉亦通常在總統選舉後一個月內舉行,令國會和總理有較大機會跟總統同黨。事實上修例後至今都沒再出現過「共生」,法國實際上越來越趨向純總統制,或半總統制偏總統制。

最近台灣亦有修憲爭拗,認為應釐清總統、行政院長和立法院的關係。例如行政院長都是聽命於總統,每次政府出事時卻只有行政院長問責下台,總統被批是「有權無責」。

在香港實行的難處

講回香港這篇文章將雙首長制套落香港的構想。在這構想下,特首「定位為超然領袖,專責平衡一國兩制、調和港陸關係,不再直接負責政府日常事務」,而政務司司長「主持政府日常決策」。

香港的制度本身是有一點雙首長制影子的。過去港督是從英國空降,有需要由長年在本港工作的布政司輔助,延續至今,特首底下也是有位政務司才輪到其他局長。這個安排在外國是少有的,美國總統、英國首相、法國總理等等底下不會有位「高級部長」管轄其他部長,但政務司始終不是一位可跟特首平起平坐的第二個首長。

但對這個建議,我首先要問:「一國兩制、港陸關係」和「政府日常決策」,要怎麼分?有甚麼「政府日常決策」是跟「一國兩制、港陸關係」完全無關?新移民來港,算那邊?新移民是否有福利,算那邊?水貨客擾民?大媽跳廣場舞擾民?23條立法?中聯辦幫建制派配票?六四晚會有人喊港獨和燒基本法?學生上大陸被拒入境?免費電視發牌?我就不懂得分了。所以在這個制度下,行政長官與政務司會發生衝突甚至權力鬥爭是必然的。

第二樣,是「超然主義」是不可行的。真正的超然領袖,只有無權無勢的虛位元首才能做到,因為他們是只會講些「阿媽是女人」的常識級言論,完全不會牽涉入一般政治議題和爭拗,才能做到超然。你一牽涉在政治議題內就要站在其中一邊,就會被對面立場的人罵,不再超然。老實說,香港特首要「無政黨背景」、「超然於黨派之爭」、「為社會整體而非個別利益」的說法已經講了十幾年,但都是空談,從來沒有真正的「超然領袖」出現過。因為這是不可能的,我也不認為將來會有。

法國和台灣的總統都不是「超然」的,都是具政黨背景,有其選舉政綱,於是政府一表現不好民望就會大跌。葡萄牙、愛爾蘭、奧地利、冰島等的總統將自己定位為超然的虛位元首,所以民望通常不會怎麼低,因為他們不會講錯話或做錯事。例如愛爾蘭前總統 Mary McAleese 在任內14年間,除了英愛關係和北愛問題外鮮會公開發表意見,但她離任後立即炮轟愛爾蘭天主教會封閉落後,又公開支持同性婚姻,另一位前總統 Mary Robinson 更是連離任後也不會發表意見。

第三個問題是一個國家之下的地區是否有需要分割「國家元首」和「政府首長」呢?想一下好像有點多餘,但例子是有的,例如印度。印度每個「邦」State 是同時有一位「總督」Governor 和「首席部長」Chief Minister,總督由印度總統委任,象徵中央權力,也是每個邦的法理上的最高權力者,首席部長經邦議會選出後由總督簽名任命,邦政府的實際政策和運作由首席部長負責,總督有法理權力干預,但一般只在邦議會無法選出首席部長,或該邦進入了緊急狀態才用行使。總督行使權力會被視為等同中央接管,隨便啟動是反民主的濫權,如果是因邦議會無法選出首席部長而需要啟用,總督應協助調解問題,盡快將權力交還一位民選的首席部長。這其實是議會制,但又有點不同,因為總督行使權力的次數其實不少,近年都有好幾次。

如果按這類做法,香港的雙首長制,可以是有一位代表和體現中央主權但不管事,或在部份情況下有否決權的「國家元首」,加一位名義上向中央問責但在香港民選和實際掌管政府運作的「政府首長」。這樣的制度安排會比較清楚。

但講到底,關鍵都是中共肯不肯放權?肯不肯讓一個不是由他控制的人掌權?怎麼看都是不可能。所以這兩個建議都是不會被接受的。即使採用了前面的建議,中共亦會全力透過控制行政長官來操控香港事務,必然釀成一番權力鬥爭,情況不會比現時好多少。別忘了,中共現在連讓香港有執政黨,讓香港組成政黨內閣都不肯,選特首又一定要篩選,更何況放權給一個民選的人?中共對港心態一日不變,香港的管治都會出現困難。

 

原刊於作者博客