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國際社會 90 年代起已擔心「有無人送中」

2019/5/10 — 15:55

如果唔想睇長文,可睇撮要:

一、 中國政府深知自身人權問題,難同外國簽引渡協議,所以,經常要求別國用「驅逐出境」名義移交犯人;

二、 聯合國人權事務委員會、禁止酷刑委員會上世紀90年代起,一直認為香港、澳門引渡逃犯去中國大陸,要遵守國際人權公約下的保障(尤其會否有死刑或酷刑的風險),中國政府亦無反對;

三、 直至2015年,中國政府先改口香港、澳門、中國大陸之間移交逃犯為「內部事務」,無需遵守國際人權公約,並拒絕回答聯合國問題。

一直存在的「非正式」引渡

人權問題使中國難以與外國締結引渡協議[1]。然而,在沒有正式引渡協議的情況下,中國仍然能夠成功說服外國政府使用當地出入境相關法律,將犯罪嫌疑人遣返回中國大陸[2] 。中國大陸、香港和澳門之間採取了類似做法,以規避未有移交法律安排的問題。 很多移交都是以「遣返」的名義進行的。

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儘管香港和澳門與中國大陸有著密切的社會和經濟聯繫,但目前這些司法管轄區之間並沒有正式移交逃犯之安排。香港《逃犯條例》不適用於「中華人民共和國的任何其他部分」的逃犯轉移[3]。 同樣,澳門的《刑事司法互助法》也僅適用於「中華人民共和國以外的國家或地區」[4]。在 2000年至2015年之間,中國大陸警方將170名犯罪嫌疑人「遣返」到香港[5] 。當局亦小少次邀請新聞記者採訪中國大陸將香港(或澳門)永久居民驅逐出境至香港(或澳門)的情況,這些罪犯都涉嫌在香港(或澳門)犯罪後逃到中國大陸[6]。

然而,另一方向的移交(從香港或澳門到中國大陸)則更為複雜。澳門終審法院認為,由於澳門沒有與中國大陸相關刑事司法合作的法律,澳門當局不能將犯罪嫌疑人拘留並轉移到中國大陸。在澳門終審法院第12/2007號案中,一名香港女士在澳門邊境檢查站被警察拘留,目的為等待轉移到中國大陸接受刑事調查,法院則向該女士發出人身保護令將其釋放。在12/2007號案裁決之後,澳門當局尋求方法避開移交可能出現的的司法挑戰。在之後澳門終審法院第3/2008號案中(該案本質與12/2007類似),澳門警方在法院作出判決之前,就將嫌疑人移交到中國大陸。在判決書中,澳門終審法院批評澳門警方「違背公正,動搖法治」的行為。可是,澳門終審法院終止了訴訟程序,因為訴訟的目的 (釋放被拘留者)已經變得不可能了。

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一些從香港和澳門轉移到中國大陸的事件曾引發爭議。 在2008年,曾在美國流亡多年的前天安門學運人士周勇軍抵達香港後,被香港轉移到中國大陸[7]。 周勇軍的轉移受到香港民主派的嚴厲批評[8]。 另一方面,在2015年,澳門警方再次藐視澳門終審法院第3/2008號案的裁決,將在澳門獲得非永久居留身份的中國前官員吳權深交給中國大陸,以面對貪污的犯罪指控 [9]。澳門官員撤銷了吳權深的居留許可,辯稱移送是「驅逐出境」,而非「移交逃犯」[10]。

中國大陸被排除在香港和澳門的引渡法適用範圍之外,民主運動人士視為保護。 中國大陸、香港和澳門的刑事制度存在巨大差異。 例如,死刑是中國大陸的一種合法刑罰[11],但在香港和澳門是非法的[12]。又例如,終身監禁在中國大陸和香港是合法的 [13],但在澳門是違法的[14]。 此外,在現實中,中國大陸的刑事入罪所需的證據數量的門檻很低[15]。 亦多份報告指出,中國大陸當局經常濫用刑事司法系統來騷擾政治異見者和維權人士[16]。

公民權利和政治權利國際公約(ICCPR)

在1984年,中國宣佈ICCPR在1997年將繼續在香港實施。但葡萄牙在與中國簽署聯合聲明時,ICCPR則未在澳門實。 然而,中葡兩國通過後來的協議,決定在澳門實施ICCPR。 在1993年,葡萄牙國會將ICCPR的適用範圍擴大到澳門。儘管中國尚未在中國大陸實施ICCPR,但中國向聯合國提交了關於香港和澳門在回歸中國後ICCPR仍繼續適用的聲明。

基於ICCPR第6條和第7條,ICCPR締約國有義務不將任何人引渡或驅逐回另一個其可能面對死刑風險或遭受酷刑或殘忍、不人道或有辱人格待遇危險的國家 [17]。

在人權事務委員會於1999年審議在澳門實施ICCPR的報告期間(就在澳門回歸中國前幾個月進行),人權事務委員會委員向葡萄牙提出了一系列涉及由澳門向中國大陸移交嫌犯的問題[18]。 委員Evatt女士向葡萄牙詢問:「在澳門回歸中國後,人 [可否] 能從澳門被送到中國大陸面對死刑?」[19]。

葡萄牙政府向人權事務委員會回覆,葡萄牙法院已經裁定,若嫌犯由澳門引渡至中國後可能判處死刑,則應拒絕引渡要求[20]。但葡萄牙拒絕引渡的決定觸怒了中國政府,中國聲稱「對於驅逐犯人而言,嚴格來說,無需引渡協議」[21]。 此外,葡萄牙表示,她打算與中國簽定一項協議,以確保澳門原有引渡的原則能夠在1999之後存在 [22]。

在2013年,人權事務委員會在中國恢復對澳門行使主權後首次對澳門進行了審查 。人權事務委員會再度詢問送交犯人面對死刑風險的問題 [23]。 澳門政府在答覆人權事務委員會時,引用了終審法院第12/2007和3/2008號案的裁決,表明澳門在1999年後曾經拒絕向中國大陸移交逃犯[24]。人權事務委員會則促請:「作為優先事項,[澳門] 與中國大陸進行談判,就違法者從澳門移交大陸的問題達成牢靠的協議」[25]。 此外,人權事務委員會強調「[澳門]應確保這一協議符合其在 [ICCPR] 第六條和第七條規定下承擔的義務」[26]。

禁止酷刑和其他殘忍,不人道或有辱人格的待遇或處罰公約(CAT)

中國於1988年批准了在中國實施CAT [27]。英國政府於1992年批准了CAT在在香港實施[28] 。葡萄牙在1999年(澳門回歸中國前的幾個月)才在澳門實施CAT [29]。

CAT第2條要求締約國防止和不得施行酷刑 。 CAT第3條要求「…任何人在另一國家將有遭受酷刑的危險,任何締約國不得將該人驅逐、遣返或引渡至該國」。

在2008年,聯合國禁止酷刑委員會詢問香港「在 [中國大陸] 和 [香港] 之間就移交逃犯的安排取得何進展」[30]。 香港政府在答覆禁止酷刑委員會時,表示相關討論在「進行中」,而「死刑」將是「[香港] 移交逃犯協議中的通常存在的 [拒絕移交] 保障之一」[31]。 之後,CAT要求香港進一步提供關於死刑保障要求和相關案件數量[32]。

在2014及2015年,有報導指,澳門正與香港和中國大陸商討移交逃犯協議[33]。 澳門和香港政府都拒絕透露協議內容[34]。 澳門的民間組織在2015年禁止酷刑委員會審議中國情況之前,向委員會提交報告,講述了移交逃犯協議草案不透明性和吳權深的案件[35]。

其後,禁止酷刑委員會詢問了中國領土內移交逃犯協議商討之情況 [36]。禁止酷刑委員會本次(2015年)對引渡所問的問題的方式與人權事務委員會和禁止酷刑委員會分別在在2008年和2013年提出的沒有甚麼不同。可是,在本次會議上,中國代表團就禁止酷刑委員會提出此問題提出反對,認為國際法不適用於中國主權下的「內部事務」[37]。

在禁止酷刑委員會關於香港和澳門的結論性意見中,委員會知悉中國聲稱「[香港] 與中國大陸就移交逃犯 […] 安排進行的協商是內部事務 […] 不可視為 [CAT] 第 3 條和第 8 條下的引渡協議」[38]。儘管有中國有所反對,禁止酷刑委員會堅持認為香港「有義務預防被移交的罪犯 […] 回到中國大陸 […] 後在被拘留或入獄期間面臨酷刑或虐待的風險」[39]。 禁止酷刑委員會對澳門也出現了同樣的結論 [40]。

「內部移交」變相剔除人權公約保障

中國向禁止酷刑委員會提出「內部事務」反對意見,並沒有完全錯誤。對於國際法的適用,擁有被下放權力的政治實體和聯邦成員國都從屬於一個主權國家[41]。就一般而言,外交事務是中國政府的保留區域,香港和澳門並沒有權力 [42]。可是,香港和澳門有一些國際性地位,經中國授權,香港和澳門有權在某些領域與外國或地區簽訂協議,例如貿易和刑事司法合作[43]。香港和澳門也是一些國際組織的成員,例如世界貿易組織 [44]。

但至少,有證據表明,在中國在澳門恢復行使主權後,人權事務委員會認為國際法仍適用於由澳門移交逃犯到中國大陸。此外,人權事務委員曾經擔心,葡萄牙政府向澳門提供拒絕中國引渡要求的保障,在澳門回歸中國後,會否繼續適用。

也許,由於前殖民的特殊歷史背景,當ICCPR和CAT初適用於香港和澳門時,香港和澳門不受中國管理。當人權事務委員會在1996年和1999年對澳門進行審查時,基於ICCPR 第6條第7條,因犯人面對死刑可能性,從而拒絕從澳門向中國大陸移交犯人,是視為一項保障。

此外,從聯合國的條約機構過去對香港和澳門就犯人移交問題作出的結論中看到,中國以「內部事務」為由提出反對顯得不連貫。在2008年禁止酷刑委員會審查和2013年人權事務委員會審查當中,中國照常回答有關從香港和澳門「內部轉移」逃犯到中國大陸的問題,並沒有作出反對。 2015年禁止酷刑委員審查可被視為一個分水嶺,中國政府對國際人權公約在香港和澳門的適用範圍更具批判性。

儘管中國對國際人權法適用於香港和澳門的觀點前後不一似乎微不足道,但是中國態度的轉變顯示中國對其人權記錄採取了更防守性的態度。

 

[1] Sabrina Choo, ‘Circumventing the China Extradition Conundrum: Relying on Deportation to Return Chinese Fugitives’ (2017) 50 NYUJ Intl L & Pol 1361, 1364.
[2] ibid 1364.
[3] Fugitive Offenders Ordinance (LHK c 503) s 1(1)(a).
[4] Lei n.o 6/2006 Lei da Cooperação Judiciária em Matéria Penal, art 1.
[5] Huanqiu, ‘社评:陆港互遣嫌犯170:0是正常正义吗’ (2016).
[6] Macau Post Daily, ‘Mainland Transfers Suspected Thief to Macau’ (8 June 2018); Clifford Lo, ‘Hong Kong Fugitive Wanted over HK$18 Million Thefts Sent Back to City after Arrest in Mainland China’ South China Morning Post (19 February 2019).
[7] Edward Wong, ‘Lawyer Says Hong Kong Violated Chinese Dissident’s Rights’ The New York Times (25 January 2010).
[8] ibid.
[9] Central Commission for Discipline Inspection, ‘广东”红色通缉令”潜逃境外人员吴权深被缉拿归案’ (23 July 2015).
[10] All About Macau Media, ‘司警極速移交逃犯 黃少澤:只是執行檢院命令’ (22 February 2016).
[11] Criminal Law of the People’s Republic of China, art 33(5).
[12] CÓDIGO PENAL, art 39(1); Tim Cribb, ‘Demise of the Death Penalty’ South China Morning Post (23 May 2004).
[13] Criminal Law of the People’s Republic of China, art 33(4).
[14] Crimes Ordinance (LHK c 200) s 159C(3); CÓDIGO PENAL, art 39(1).
[15] Committee against Torture, ‘Concluding Observations on the Fifth Periodic Report of China’ (2016) CAT/C/CHN/CO/5 para 20.
[16] ibid 18.
[17] Roger Judge v Canada (2003) Human Rights Committee.
[18] Human Rights Committee, ‘SUMMARY RECORD OF THE 1576th MEETING’ (1999) CCPR/C/SR.1576 para 29.
[19] ibid 55.
[20] Human Rights Committee, ‘SUMMARY RECORD OF THE 1577th MEETING’ CCPR/C/SR.1577 para 3.
[21] Human Rights Committee, ‘SUMMARY RECORD OF THE 1576th MEETING’ (n 35) para 55.
[22] Human Rights Committee, ‘SUMMARY RECORD OF THE 1577th MEETING’ (n 37) para 17.
[23] Human Rights Committee, ‘List of Issues to Be Taken up in Connection with the Consideration of the Initial Report of Macao, China’ (2012) CCPR/C/CHN-MAC/Q/1 para 13.
[24] Macao, China, ‘Replies of Macao, China to the List of Issues’ (2013) CCPR/C/CHN-MAC/Q/1/Add.1 para 86.
[25] Human Rights Committee, ‘Concluding Observations on the Initial Report of Macao, China’ (2013) CCPR/C/CHN-MAC/CO/1 para 11.
[26] ibid.
[27] United Nations, ‘9. CONVENTION AGAINST TORTURE AND OTHER CRUEL, INHUMAN OR DEGRADING TREATMENT OR PUNISHMENT’ <https://treaties.un.org/doc/Publication/MTDSG/Volume%20I/Chapter%20IV/IV-9.en.pdf> accessed 29 March 2019, 1.
[28] ibid 33
[29] ibid 32.
[30] Committee against Torture, ‘List of Issues to Be Considered during the Examination of the Fourth Periodic Report of Hong Kong’ (2008) CAT/C/HKG/Q/4 para 18.
[31] ‘Written Replies by the Hong Kong Special Administrative Region to the List of Issues’ (2008) CAT/C/HKG/Q/4/Add.1 paras 88–89.
[32] Committee against Torture, ‘Concluding Observations on HONG KONG SPECIAL ADMINSTRATIVE REGION’ (2009) CAT/C/HKG/CO/4 para 8.
[33] Information Services Department, ‘中港澳加強司法合作’ news.gov.hk (16 December 2014); Government Information Bureau, 行政法務司司長陳海帆談司法互助協議進度 (2015).
[34] Catarina Pinto, ‘NEW MACAU URGES GOV’T TO “COME CLEAN” ON HONG KONG EXTRADITION TREATY’ Macau Daily Times (10 September 2015).
[35] Scott CHIANG and Jason CHAO, ‘Submission of the New Macau Association to the Committee against Torture at Its 56th Session Concerning Macau, China’ (2015) pt 1.
[36] Committee against Torture, ‘List of Issues in Relation to the Fifth Periodic Report of Hong Kong, China’ (2015) CAT/C/CHN-HKG/Q/5 para 11; Committee against Torture, ‘List of Issues in Relation to the Fifth Periodic Report of Macao, China’ (2015) CAT/C/CHN-MAC/Q/5 para 9.
[37] Committee against Torture, ‘Concluding Observations on the Fifth Periodic Report of China with Respect to Hong Kong, China’ (2016) CAT/C/CHN-HKG/CO/5 para 22.
[38] ibid.
[39] ibid 23.
[40] Committee against Torture, ‘Concluding Observations on the Fifth Periodic Report of Macao, China’ (2016) CAT/C/CHN-MAC/CO/5 paras 22–23.
[41] Walter Rudolf, ‘Federal States’ [2011] Oxford Public International Law paras 12, 17.
[42] The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region, art 13; The Basic Law of the Macao Special Administrative Region, art 13.
[43] The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region art 95; The Basic Law of the Macao Special Administrative Region art 93.
[44] The Basic Law of the Hong Kong Special Administrative Region art 116; The Basic Law of the Macao Special Administrative Region art 112.

(英文原文 Original English version)

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