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基本法的十大漏洞

2017/1/22 — 18:53

瑞士國際法學家委員會(一九九二)斷定香港基本法多處抵觸中英聯合聲明及「公民權利及政治權利國際公約」;基本法其實係中華人民共和國刻意違背一國兩制的圖謀。筆者按:香港基本法並非由香港全民制定,並非為香港整體利益而制定,亦非屬於香港全體公民(The Hong Kong Basic Law is neither by the people of HK, nor for the people of HK, nor of the people of HK)。基本法起草委員會由全國人大委任,共有委員五十九人,內地委員三十六人,香港委員只佔二十三人,而且並非香港人選出擔任。下面分析又可見香港基本法基本方針乃係維護中共政權利益,而非香港公民利益。香港基本法最終解釋權亦非香港人所有。

一九九一年,瑞士國際法學家委員會(INTERNATIONAL COMMISSION OF JURISTS,Geneva, Switzerland)來港調查香港前途問題,一九九二年,發表報告書(Report of a Mission to Hong Kong)。國際法學家委員會發現基本法至少有十大漏洞,包括:

(一)第十七條賦予全國人民代表大會常務委員會權力,香港特區立法機關制定的任何法律,「關於中央管理的事務及中央和香港特別行政區的關係的條款」,只要人大常委員會認為不符合基本法,就可否定。根據聯合聲明附件一第三條,決定特區法律是否符合基本法的權力,屬司法權力,最終應歸香港特別行政區終審法院。

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(二)第十八條適用於特區附件三所列國家法律(涉及國家象徵、領海、國籍和外交豁免)。 雖然這些似乎是國家立法的適當事項,但有理由反對常設委員會有權在附件三的清單中僭建其他法律。 第十八條規定任何此類法律「限於有關國防、外交和其他按本法規定不屬於香港特別行政區自治範圍的法律」,「其他」二字擴大中央政府替香港立法的權能,超越聯合聲明第一條附件一所允許者,聯合聲明第一條附件一賦予特區立法權,外交和國防事務除外。

第十八條賦予全國人民代表大會常務委員會權力,決定香港特別行政區何時處於緊急狀態,「因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂」。在這種情況,中央人民政府「可發佈命令,將有關全國性法律在香港特別行政區實施」。 這項權力顯然不符合聯合聲明第三段(十一)及附件一第十二條的規定,即維持香港特別行政區公共秩序是特區政府的責任,應由特區政府決定何時動亂不能控制。

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(三)第十九條規定特區法院「對國防,外交等國家行為無管轄權」。亦規定法院審理案件時,遇有涉及國家行為的事實問題,須取得行政長官對該等問題發出的證明文件,並納為定論。 此超出聯合聲明附件一第一條所排除者。聯合聲明附件一第一條訂明,只有外交和國防事務不受特別行政區司法權力限制,而基本法第十九條將國防和外交僅僅當為排除在外的「國家行為」例子, 並使行政長官的證明書對事實問題有約束力。

(四)第二十三條規定特區必須禁止「顛覆中央人民政府」,禁止政治性組織或團體與外國政治性組織或團體建立聯繫等等。 這種禁令違反「公民權利及政治權利國際公約」關於言論自由和結社自由的條款,因此違反聯合聲明附件一第十三條。 「顛覆」甚易詮釋為包括施壓以改變政府意識形態或制度,而這種壓力是民主進程的合法行動。

(五)第四十三條規定特區行政長官「依照本法的規定對中央人民政府和香港特別行政區負責」。這與聯合聲明附件一第一條有所抵觸,該條規定:「行政機關須遵守法律,並須向立法機關負責」。  

(六)第四十五條連同基本法附件一,規定由一個「具有廣泛代表性」的選舉委員會選出行政長官,選舉委員會由八百名成員組成,成員平均來自四個「界別」(工商、金融界;專業界;勞工、社會服務、宗教等界;立法會議員、區域性組織代表、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員代表)。 這與真正民主選舉相距十萬九千里。 雖然這個過程可視為符合聯合聲明,但國際法學家認為完全不恰當。 

(七)第四十九至五十二條規定行政長官得以封鎖立法的詳細程序。行政長官如認為立法會通過的法案「不符合香港特別行政區的整體利益」,可發回立法會重議。立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案,行政長官必須簽署法案或辭職。但即使如此,法案仍未成為法律,新行政長官可堅持重復以上程序。如此違反聯合聲明附件一第二條之規定:「立法機關可根據基本法和法律程序的規定,自行立法」。

(八)第六十八條。聯合聲明附件一第一條規定,特區立法機關「由選舉產生」。 公民權利及政治權利國際公約第二十五條規定選舉必須為「普及及平等的選舉」。但基本法第六十八條連同基本法附件二,以及全國人民代表大會對第一屆立法會成立的決定,表明:直選議員在第一屆立法會六十位席中只佔二十席(一九九七年任職),第二屆立法會六十席中佔二十四席(一九九九年就職),第三屆立法會六十席中佔三十席(二零零四年任職)。功能界別選出三十名議員加入每屆立法會,而第一、二屆立法會的餘額則由選舉委員會選出。儘管第六十八條聲明「最終達至全部議員由普選產生的目標」,但隨後選舉制度的任何變化都需要得到立法會所有成員中三分之二贊成及行政長官同意。由於功能組別由非普及選舉產生,所以保留功能組別不符合公民權利及政治權利國際公約,因此與聯合聲明不符。按:時至今日,立法會已到了第六屆,議席數目增至七十席,但仍然有一半屬功能組別。

(九)基本法第一百五十八條規定,解釋基本法的權力「屬於全國人民代表大會常務委員會」。訴訟過程出現任何基本法解釋問題,特區法院均有權自行解決該問題,除非問題涉及中央人民政府責任或中央與香港特別行政區關係。 然而,這項授權並無凌駕人大常委會裁決基本法解釋的普遍權力。國際法學家認為,法例解釋權基本是司法職能。 因此,賦予人大常委會該項權力違反聯合聲明第三(三)段及附件一第三條:賦予香港特別行政區獨立司法權,包括終審權。

第一百五十九條規定,基本法修改權屬於全國人民代表大會。雖然特區可以提出修改基本法,但如修改由常務委員會或中華人民共和國國務院提出,則毋需特區同意。然而又規定,基本法任何修訂,均不得「抵觸」「中華人民共和國對香港既定基本方針政策」。

中英聯合聲明並無具體說明如何修改基本法。基本原則無疑是,頒布法律的機關亦應有權修改對法律。因此,根據原則,難於反對修訂基本法毋需特區同意此事實,然而如規定需特區同意就更好。保護特區必有賴禁止違反「既定基本政策」的修正案。這顯然指涉聯合聲明第三(十二)段:「關於中華人民共和國對香港的上述基本方針政策和本聯合聲明附件一對上述基本方針政策的具體說明,中華人民共和國全國人民代表大會將以中華人民共和國香港特別行政區基本法規定之,並在五十年內不變」。即是:基本法任何修正案,如違反聯合聲明或其附件一第三段之任何規定,則在該期間內不能有效修改。基本法本身在重要方面既乖離聯合聲明所載基本方針政策,基本法第一百五十九條修訂權限制能否保護特區,就成疑問。

第一五八條和第一五九條合在一起,亦產生教人非常不滿意的結果,即人大常委會既是有權解釋基本法的機構,亦是有權提出修正案的機構之一,因此人大常委會可以自身原委,決定其建議的任何修訂是否違反聯合聲明。

(十)第一百六十條規定,特別行政區成立時,原有法律依然有效,「全國人民代表大會常務委員會宣佈為同本法抵觸者外」。該條又規定:「如以後發現有的法律與本法抵觸,可依照本法規定的程序修改或停止生效」。與基本法的解釋一樣,決定現行法律是否違反基本法的權力,是司法職能,應由法院掌握而不是由人大常委會擁有。

因此,國際法學家結論為:在上述各方面,基本法並不符合中華人民共和國簽署接納的聯合聲明義務。 考慮到基本法不符聯合聲明地方之多及其重要意義,必須視基本法為中華人民共和國刻意違背其義務的圖謀。 只須看最重要的一點,即使二零零七年後,香港也不會有普選的立法會或行政長官。 對其本身法律的憲法有效地位,及基本法的解釋,香港法院不具終審權。 香港行政機關不具有決定何時出現緊急狀態的唯一權力,並須禁止常設委員會認為是「顛覆」的任何行為。香港立法機關非經非民選行政長官同意,不能立法。

所有以上漏洞均令人嚴重懷疑中華人民共和國政府是否有誠意盡其義務,容許香港在九七後享有真正自治。
 

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