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基本法第 22 條本地立法的問題

2017/1/27 — 14:47

胡國興2016年12月召開記者會,發佈政綱

胡國興2016年12月召開記者會,發佈政綱

胡國興在其競選活動中提倡基本法22條本地立法,引起了一些漣漪,給人一些印象 ─ 立法可保障香港事務不受大陸干預。

基本法第22條曾在回歸後不久的1999年引起爭議(注1),其主因是居港權問題所觸及的“中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續”。該次釋法的解釋為:“香港永久性居民在內地所生的中國籍子女,進入香港特別行政區,如未按國家有關法律、行政法規的規定辦理相應的批准手續,是不合法的。(注2)”

它與今次競選議題所觸及的“唔好被大陸搞”的情緒完全無關。今次討論焦點應為其第一款:“中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。(注3)”

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胡國興在1月24日出席中環外國記者會午餐會時,認為“最好的方法是為《基本法》第22條立法,防止中央部門干預香港事務。”事實上,這十多年來,沒有人關心《基本法》第22條本地立法。其理由十分簡單,仍冇必要,也冇用。它純粹是選舉炒作,過後冇人理的。

五毛混水摸魚

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幫港出聲貼文:“胡國興又說胡塗話? 竟要立法防中央干預港事務?”需要講清楚,幫港出聲最賤格,它將胡官主張曲解為唔畀中央干預香港。但22條是防止各省份乘機索油,與中央完全無關。

為何無用,無必要

它的立法原意是針對內地省份,但香港如何檢控內地高官呢!正如胡官自己所講的林鄭出口術,妄釋唔選她中央就唔委任,他不舉報是因為:一,當事人改了口;二,閉門會議的人唔肯合作。所謂內地省市搞嘢的,一則大多為所謂內幕,二則當事人都屬高官,那裡來檢控材料?因此,立出來也冇用。回歸至今,我們找到一件有可能進行檢控的個案嗎(無論其本地立法為何)?

它為無用,因為香港不能引渡大陸省長來港受審,那怕他公然干預。立法可能涉及中聯辦和港澳辦的名義角色。但這是沒用的。22條極難檢控,只要稍為改變表達手法,就冇哂符。所以,一直以來沒有人關注它。而且,港人最喜歡找內幕,問貼士,沒有了它們,是否要直接找習近平呢?當年李柱铭曾對民主派繞過特首,直接向北京要求修改附件,表示不滿,表示自我放棄“港人治港”原則,希望下不為例。

內地立法

其實這條應該內地立法。所謂內地立法當然不是內地為基本法訂立22條,否則整本基本法將完全失效。它是指內地應訂立不準省市搞嘢的相類似法例,放在內地的民法,或刑法之內。這在現實中當然不切實際。

蠢人的問題

胡官倡22條立法,最大的問題是:唔通22條本地立法後,唔啟動23條立法嗎? 建制的輿論機器實情很強,有明的,有暗的。他們會乘機話,大陸唔搞你,你也不能搞大陸。22條極難檢控,相反23條好易入罪。已經有些歪理講:“基本法23條愈早立法愈好。”在2014年爭普選期間,也有些講,不如先立23,後普選。所以,凡事不能只從有利自已的角度看問題。單從自已出發,很多時不會爭取到任何權利。這可能是雨傘後浮現的問題。   

 

附錄

注一

立法會:律政司司長就解釋《基本法》動議辯論致辭全文

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以下是律政司司長梁愛詩今日(星期三)在立法會就「解釋《基本法》」動議辯論致辭全文:

主席女士:

我支持何議員所維護的"一國兩制"、“高度自治”和“司法獨立”的原則,但我不同意這些原則會因為提請全國人民代表大會常務委員會解釋《基本法》條文而受到損害。

本會已於一九九九年五月十九日就提請人大常委會解釋《基本法》進行辯論,並通過由保安局局長提出的動議,即“本會支持行政長官的決定提請國務院要求全國人民代表大會常務委員會就《基本法》第22條4款及第24條2款(3)項作出解釋。”我很高興有機會再次澄清為何提請人大常委會解釋《基本法》,並不會偏離“一國兩制”、“高度自治”和“司法獨立”這些原則。

政府堅決維護這些原則。政府也接受只能在非常特殊的情況下,才應該提請人大常委會解釋《基本法》。

讓我先談論提請人大常委會解釋的要求。《基本法》第22條4款是涉及中央和香港特區的關係,我相信這一點已被廣泛接受。這條文規定,中國其他地區的人士進入香港特區,須辦理批准手續。

另一條提請人大常委會解釋的是第24條2款(3)項。這條文規定,第24條2款所列的第(1)及(2)類居民在香港以外所生的中國籍子女,是香港特別行政區的永久性居民。由於這條文是關於在內地出生及生活人士的居港權,因此明顯地會影響涉及中央的問題。

考慮到這項事實和人大常委會被要求解釋《基本法》第24條2款(3)項的情況,人大常委會解釋該條文是適當的。讓我再次向各位議員解釋作出該項提請的背景情況。

(1)首先,絕大多數公眾支持採取措施,以避免在未來十年有多達一百六十七萬人移居這個彈丸之地。

(2)第二,除非終審法院將來在一個現時無法確定的日子,在另一案件中改變它對上述兩條《基本法》條文的解釋,香港特別行政區在自治範圍內並沒有能力自行解決這個難題。

(3)第三,特區因此必須要求中央通過修改《基本法》或由人大常委會作出解釋,提供協助。立法會可以通過修改任何本地法律而處理法院判決所引起不能接受的後果,但不能解釋或修改《基本法》。考慮提請人大常委會協助絕對不涉及中央單方面干涉香港事務。

(4)第四,考慮到這兩條條文的歷史背景,例如籌委會在1996年的意見,要求解釋而非修改《基本法》是有充分理據的。

(5)第五,要求人大常委會作出解釋的決定得到立法會過半數議員的支持。

有人懷疑人大常委會是否有足夠權力解釋《基本法》關於香港特別行政區自治範圍內的條款,我的回答是:有。《基本法》第158條2款授權特區法院自行解釋《基本法》有關自治範圍內的條文,而《基本法》第158條3款規定關於中央人民政府管理的事務或中央和特區關係的條文,法院在作出不可上訴的終局判決前提請人大常委會作出解釋。如果這兩條是特區法院和人大常委會行使解釋權的分界,那麼就無須在第158條1款清楚地及毫無限制地指明《基本法》的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。正如我以前說過,法律解釋權是由憲法賦予人大常委會的,而該解釋權包括澄清、界定和補充法律的不足,並有別於司法解釋權。人大常委會從沒有放棄這種權力,無論條文屬於自治範圍內與否,而如果人大常委會行使此權力,特區法院不能質疑。

在這些情況下,指由人大常委會解釋《基本法》第24條2款(3)項或解釋任何關於特區自治範圍內的條文,便會損害“一國兩制”、“高度自治”或“司法獨立”的原則,並不合理。我現在會解釋原因。

“一國兩制”這項原則是獨特而富創造力的概念,它確保香港的法律、經濟和政治制度在回歸之後獲得保障。在法律制度方面,《基本法》第8條及18條訂明我們原有的法律的實質內容得到延續,而第19條及81條則訂明了司法制度的延續。因此,我們現時法律制度的運作與回歸前差不多在各方面都沒有改變。不過,我說“差不多在各方面都沒有改變”是因為如果涉及《基本法》任何條文的解釋,《基本法》規定人大常委會是最終權力機關。由於《基本法》體現了“一國兩制”的概念,也授權人大常委會解釋《基本法》,我們不能說行使解釋權便是違反“一國兩制”的概念。

我們的“高度自治”又如何?香港特別行政區獲賦予高度自治,令我們在執行《基本法》時,除了國防和外交事務,都可自行決定原則和政策。在現時關於居港權的辯論中,特區政府已經小心評估了各個可能的方案,得到的結論是在未來十年接收為數達一百六十七萬新移民必會引致特區的資源過度緊張和造成不可承受的負擔。絕大多數市民支持特區採取行動以避免大量人士湧入,但特區沒有執行這政策的自主權。在香港,祇有終審法院擁有權力改變它對《基本法》的解釋,而這已經很明顯地不是一個可依靠的方案。可行的方案就祇有修改《基本法》或由人大常委會解釋《基本法》。由特區要求採取這兩個方案其中之一,不能說是損害了我們的高度自治。

最後,還有司法獨立。這是香港生活方式的重要基石,絕對不能受到損害。但是,正如我在上星期二在立法會內務委員會會議席上解釋,人大常委會作出解釋不會干擾我們的法官依照法律、無畏無私地判案的自由。正如立法會制定的任何新法律或對本地法律的修訂,可能會推翻一個法院在較早時作出的判決的效果,法院亦必須遵照行事,人大常委會依據《基本法》所作的解釋,會是對法律的權威性表述,而法官有責任依從。

我承認,今天這項動議是基於重大的憂慮。但我相信,祇要有關問題經過冷靜和細心的分析,人大常委會的解釋會被視為對香港最為有利,而不會損害動議中提及的原則。我懇請各位議員對議案投反對票。

我想回應一下剛才幾位議員的發言:

(1)解釋法律與修改法律不同的地方是:修改法律可以和原意完全不同,解釋必須在原本範圍上澄清和補充,並不能和原文相反。

(2)解釋的程序是:按基本法第43條及48(2)條,行政長官向中央人民政府負責,並要負責執行《基本法》,在執行時遇到不能解決的問題,向國務院提交報告。按人大常委會議事規則,國務院有權提出建議和法案。國務院提請人大常委會解釋《基本法》,如獲列入人大常委會議程,經按《基本法》第158條4款徵詢基本法委員會意見,通過解釋議案。

(3)人大常委會是否解釋,解釋到什麼程度,如何解釋都不是特區能決定的事,要由人大常委會自己決定,不存在特區政府教人大如何解釋的情況。

(4)特區政府按種種資料認為終審法院解釋《基本法》第22條4款及24條2款(3)項沒有反映到立法原意,因此要求人大常委會作解釋,特區政府沒有解釋權或更改終審法院解釋的權力。

(5)多謝議員提出有關特區政府要求人大常委會解釋《基本法》的機制,特區政府會慎重考慮,這是個複雜的問題,但特區政府未有就此作出任何承諾。

(6)《基本法》第23條:中央人民政府給予特區自行就該條文立法,給了特區很大空間。人大常委會不能解釋特區立法會按《基本法》第23條所立的法律,它只能解釋《基本法》,而解釋不能和原意有違背。

總結而言,我重申我完全理解這項動議背後的憂慮。正如我先前所述,特區政府除了在非常特殊情況下,不會提請這類解釋。

整個事件反映了“一國兩制”這項原則:我們的終審法院享有法律程序的終審權,並可根據《基本法》第158條2款及3款在適用於香港特別行政區的法律體制下,解釋《基本法》條文;人大常委會作為全國最高權力機關-全國人民代表大會-的常設機關,則享有《基本法》的解釋權,而它所作的解釋對香港特別行政區的法院具約束力。根據基本法第158條1款,人大常委會享有《基本法》的最終解釋權。《基本法》本身已經為中國法律制度和香港法律制度的交滙提供了一個介面。我們應該有信心讓這兩個制度根據我們的“小憲法”作出配合,而這件事件是落實"一國兩制"的一個重要步驟。

多謝主席。

注2

一九九九年五月二十六日(星期三)

文件十七

全國人民代表大會常務委員會

關於《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項的解釋

(1999年6月26日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過)

全國人民代表大會常務委員會決定,根據《中華人民共和國憲法》第六十七條第(四)項和《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第一百五十八條第一款的規定,對《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項的規定,作如下解釋︰

一、《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第二十二條第四款關於“中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續”的規定,是指各省、自治區、直轄市的人,包括香港永久性居民在內地所生的中國籍子女,不論以何種事由要求進入香港特別行政區,均須依照國家有關法律、行政法規的規定,向其所在地區的有關機關申請辦理批准手續,並須持有有關機關製發的有效證件方能進入香港特別行政區。各省、自治區、直轄市的人,包括香港永久性居民在內地所生的中國籍子女,進入香港特別行政區,如未按國家有關法律、行政法規的規定辦理相應的批准手續,是不合法的。

注3

第二十二條

中央人民政府所屬各部門、各省、自治區、直轄市均不得干預香港特別行政區根據本法自行管理的事務。

中央各部門、各省、自治區、直轄市如需在香港特別行政區設立機構,須徵得香港特別行政區政府同意並經中央人民政府批准。

中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其人員均須遵守香港特別行政區的法律。

*中國其他地區的人進入香港特別行政區須辦理批准手續,其中進入香港特別行政區定居的人數由中央人民政府主管部門徵求香港特別行政區政府的意見後確定。

香港特別行政區可在北京設立辦事機構。

注4

胡國興又說胡塗話? 竟要立法防中央干預港事務?

2017年01月25日 21:00

究竟係前法官太離地,抑或未瞓醒?一葉知秋,胡官的思維邏輯如此這般,或許正說明,為什麼正常人都搞不明白,掟磚襲警的暴徒居然都能不用坐牢,就是這樣的......胡塗!

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